关于浅论国外监察专员制度对我国信访制度的启示

论文关键词 监察专员 行政监察 信访制度

论文摘要：信访制度，是我国依据自身特殊国情所独有的一项实现权利救济和民意表达的重要制度，国外虽然并无信访制度而言，但也有其类似于信访制度的相关制度，并发挥着同样的作用。本文试从始于瑞典的议会行政监察专员制度等国外相关制度中，取其精华、扬长避短地总结了一些对于改革我国信访制度的启示，期望能使信访制度不断地完善成为司法之外救济基本权利、畅通民意表达的重要补充部分。

议会行政监察专员制度于1810年在瑞典始创，是世界上各国议会监察专员制度的鼻祖。它历史最长、权力最大、影响也最广，最具代表性。我国的信访制度，也因其特殊的存在基础和功能，由最初尧舜时期设立进善旌、诽谤木、敢谏之鼓等，逐渐演变至今。然而，信访制度自身的缺陷和发展过程中产生的种种问题，已经成为了影响信访制度向前进步的巨大障碍。这就需要我们在借鉴国外优秀制度的同时，为信访制度的改革和完善指明方向、总结经验。

一、要着重强调信访制度的监督功能

基于强调“司法最终”原则，国外的民愿处理机制在功能上只有单一的监督功能。在实行议会监察专员制度的国家中也只有瑞典和芬兰两国，在不得干涉法院裁判的实体内容的前提下，可以对法院和法官实行监督。“法官受到议会监察专员的监督并不意味着议会监察专员可以向法院发出指令，也不意味着议会监察专员有权推翻或改变司法判决”，“总的来说，受到监督的只是司法程序，而非司法判决的内容”再反看我国的情况，信访制度的功能被定位在权利救济上，群众赋予了信访制度过高的权利救济期望，国家和社会也赋予了信访机构解决纠纷矛盾的使命，种种原因致使信访制度陷入了功能错位的尴尬境地。故而对我国信访制度的改革和重构而言，可以借鉴国外的类似制度，强调其监督功能，弱化其权利救济功能，使信访制度名副其实。

二、要充分保护补充性救济途径的独立性和权威性

国外的议会监察专员制度在法律上都有其相对独立的地位，具体表现为它们既不从属于行政机关，也与议会保持有一定距离，同时还享有充分的权力来开展自己的工作。这些监察专员都由国家保障任职，通常情况下无去职之忧。他们可以根据所享有的职权，依法独立地行使调查权、视察权、建议权和起诉权，还可以通过议会、公开报告等方式对政府部门施加压力，以此达到监察的目的。值得一提的是，他们开展工作的角度是从保护民众权益出发的，而不是维护政府形象。放眼我国的信访机构，从设立之初就基本设在办公厅、办公室，大部分信访机构至今为止仍然带有浓重的秘书色彩。在这种情况下，如果公民通过信访机构来反映同级政府的不合理行为并要求做出处理，无非等同于让领导者本人对自己的不合理行为进行裁决，由此可见，这样的处理结果要达到公平公正，几乎是不可能的。 三、要切实发挥人大和人大代表在化解民怨中的实际作用

与我国的信访制度相比，国外的监察专员制度等权利保护机制的繁琐之处在于他们都规定公民的申诉信应由一名议员转交。这种制度的合理性也体现于此，即非常重视和依赖议会和议员的作用。议会是体现国家治理的正当性和合法性的民意机构，议员则是民意与国家进行联络的中间人。作为选民委托的代表和民众合法权益的代言人，议员所要履行的职责是接受选民的委托，将其申诉信转交给政府。议员的这种做法，首先可以更直接地听取选民的意见和建议，维护选民的正当利益；其次可以增进与选民的沟通，最大限度地履行其职责；最后可以更有效地监督政府，促使政府依法合理地行政，克服避免不良行为。再与国外相比，尽管我国的人大代表数量居世界之首，但实际上在信访工作中却显乏力，致使设置这项制度的合理性亟待反思。所以，在全国人民代表大会主导之下的分权体制中，倘若由人大将信访机构吸纳过来，就可以起到独立于政府又有权监督政府的实际作用。

四、要广泛提供司法救济之外的补充性救济手段来解决民众诉愿与纠纷

人类解决纠纷的方式从野蛮低下走向文明进步的显著标志，就是学会了运用司法手段。然而司法也不是万能的，人们在威慑于司法权威的同时，也要承担由此产生的代价——导致一些证据不足的控诉被判不成立，合法却不合理的行政行为反而被司法支持。承担“司法权威的代价”显然不利于保护公民权利，也不利于改进政府工作。在保护人权呼声日益高涨的时代，监察专员等制度的建立，既弥补了司法的不足与缺陷，又维护了公民的合法权利，也为解决民众诉愿与纠纷开辟了新的途径。

由此我们不难得出这样一个结论，即除了以大力倡导司法救济、树立司法权威的方式解决信访问题，还要增加司法之外的救济途径。用改进信访工作来代替废除信访制度其实更符合我国国情，也赋予了信访工作以实用价值。

总之，信访制度改革完善任重而道远，除了借鉴和总结国外先进的相关制度，还需要学界和信访界的共同努力，使信访制度在最大程度上发挥其应有的作用，为推动法制建设、构建和谐社会贡献力量。

参考文献：

[1][瑞典]本特·维斯兰德尔著．程洁译．瑞典的议会监察专员．北京：清华大学出版社．2001．

[2][芬兰]LlkkaRautio著．张美常译．杨伟东校．合法性监督及议会监察专员的作用著．行政法学研究．2000(3)．

[3]王名扬．英国行政法．北京：中国政法大学出版社．1987．

[4]侯志山．外国行政监督制度与著名反腐机构．北京：北京大学出版．2004．