检察机关提起公益诉讼问题分析

摘要：虽然检察机关提起公益诉讼的主体资格得到了法律的肯定，但现有的相关制度并不完善，对很多程序方面的规定仍然缺失。2017 年，第十二届全国人大常委会正式确立了行政公益诉讼的法律地位。由于行政公益诉讼制度建立不久，相关法律规定较为笼统，在日常实践的过程中问题层出不穷；2018 年，刑事附带民事公益诉讼制度正式确立，通过对相关案例的实证分析，不难看出刑事附带民事公益诉讼在制度设计方面存在一些亟待解决的问题。本文拟通过相关研究分析，力求为完善我国检察机关公益诉讼制度提出些许建设性建议。

关键词：民事公益诉讼；行政公益诉讼；刑事附带民事公益诉讼

一、检察机关提起民事公益诉讼相关问题研究

（一）检察机关提起民事公益诉讼存在的问题

1.与其他诉讼的竞合问题。在日常实际办案中，我们常常会发现，一个具体的案件通常既可以提起行政公益诉讼，也可以提起民事公益诉讼，符合构罪条件的，还会涉及刑事诉讼。此类案件实践中常见于环境污染案中，通常既可以选择民事诉讼，也可以选择刑事附带民事公益诉讼，但两者在管辖权问题上的规定不一样。再比如线上餐饮案件，线下商店的违法行为通常涉及违反《食品安全法》，同时相关监管部门（一般是市场和质量监督管理局）也存在监管不到位的情形，所以通常是启动民事相关诉讼还是行政相关诉讼，法律没有相关规定。2.举证责任方面的问题。虽然检察机关在调查取证方面的具有一些公权力方面的优势，但是鉴于公益诉讼是一种还在不断摸索过程中的新型诉讼，困难自然层出不穷。比如环境污染之类的公益诉讼案件在事实认定、损害鉴定方面就面临着技术困难，由于缺乏相关专业能力，导致实际办案寸步难行；再者，具有相关资质的专业鉴定机构稀少，或者就是鉴定费用高昂，致使办案成本远超预期。有学者建议，检察机关在办理民事公益诉讼案件时，在遵循“谁主张，谁举证”的一般原则外，在处理环境污染方面的案件时，则应遵循举证责任倒置原则，由被告负责“自证清白”。3.调查权方面存在的问题。任何权力的行使能够得到有效执行并且取得预期效果的前提就是有相应的保障措施做后盾。在民事司法实践领域中，涉及到调查取证的时候，因利益相关或者事不关己的心态等原因，“取证难”一直是一个令人头疼的问题。当然，我们不可否认，基于民事诉讼领域自愿平等的原则，民事诉讼法未对证据的调查、收集作出保障性规定是“取证难”最主要的原因。而在检察机关提起的公益诉讼案件中，《解释》第六条① 只规定了“有关行政机关以及其他组织、公民应当配合”，对于检察机关调查权的保障措施却没有作出规定，也就是说检察机关同样面临着“取证难”的问题。在检察机关的调查取证过程中，如果有履行配合检察机关进行调查取证义务的行政机关以及其他组织和个人拒不履行义务，检察机关应作何处理，法律没有具体规定。

（二）对检察机关提起民事公益诉讼的完善建议

1.合理分配举证责任。笔者认为，对于民事公益诉讼案件的举证责任承担应区分不同类型案件：一是环境污染类案件。检察机关应对被告排放污染物的违法行为与使国家或社会公共利益遭受严重损害二者之间具有直接因果关系，以及检察机关依法履行了诉前程序等方面承担举证责任，被告则当对自己免责情况以及二者不存在因果关系承担举证责任；二是食品药品类案件。因为这类案件往往受害者众多，所以检察机关除对被告排放污染物的违法行为与使国家或社会公共利益遭受严重损害二者之间具有直接因果关系，以及检察机关依法履行了诉前程序等方面承担举证责任外，其他的均由被告承担举证责任。2.加强对调查权的保障。义务和责任是配套产生的。然而《解释》② 只设定了义务，却没有规定不履行义务而需要承担的责任，那么运用到司法实践中则往往使得调查流于形式，难以取得实质进展。笔者认为，既然法律赋予了检察机关以公益诉讼的调查权，那么也应对不履行相应法律义务的单位或个人所应承担的法律后果作出规定。

二、检察机关提起行政公益诉讼相关问题研究

（一）检察机关提起行政公益诉讼存在的问题

1.受案范围较窄。在行政公益诉讼中，受案范围直接就决定了检察机关对行政机关的监督范围，也涉及到公共利益受保护的范围。目前《行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围是环境保护、食品药品安全，国有资产保护以及国有土地使用权等。对于“等”这个限定词，目前学界有不同的看法。有的学者认为，行政公益诉讼作为一个新型诉讼，刚起步不久，碰到很多立法时没有预料到的困难也是情理之中，自然需要一个过渡的阶段，待时机成熟后，再去涉足其他行政领域；有的学者则认为公共利益包含的范围广，如果仅仅限定在这有限的几个领域的话，会导致其他和国家、社会公共利益相关的领域无法得到司法的保护，将会有许多与百姓切身利益息息相关的问题得不到解决。就目前实践来看，法院和检察机关并未就此问题达成一致，仍需进一步完善。2.案件线索来源单一。依据《行政诉讼法》第二十五条第四款规定，检察机关启动行政公益诉讼程序的前提是案件线索必须在“在履行职责”的过程中发现，那么如何理解“履行职责”呢？“履行职责”的主体是检察机关的民行部门还是包括所有部门在内？对于上述两个问题，《行政诉讼法》并未有明确的规定，但是在检察机关的日常办案过程中，往往是默认民行部门在办案中发现线索并侦查起诉。这样带来的弊端就是行政公益诉讼案件来源被大大减缩，该办的案件却无力发现。3.举证责任分配不合理。如前面所述，举证责任的分配是诉讼程序中的关键环节，在行政公益诉讼中更是重中之重。在科技日新发达的今天，检察机关面对的往往是财力雄厚，背景复杂的企业和行政机关，在发现证据时进行证据的取证就已经不容易了，况且许多证据即使发现了也不容易固证，丢失或毁灭是一瞬间的事。我们不得不承认检察机关面临的是强大的对手，这些对手往往深谙毁灭、伪造证据的手段以此来逃避法律的制裁。具体到行政公益诉讼领域中，行政机关作出的行政行为往往具有专业性和内部性，由检察机关取证就相对困难许多。

（二）对检察机关提起行政公益诉讼的完善建议

1.扩大受案范围。我国地大物博，不同区域之间的情况各不相同，各具特色，每个区域所面临的问题都具有地域性特征，由此引发的行政公益诉讼也不尽相同。现行《行政诉讼法》规定的几类行政公益诉讼受案范围难以囊括所有侵害国家和社会公共利益的违法行为，不能满足区域性的司法保护需求，所以也不能满足不同地区的人民对司法监督的期望。所以，扩大行政公益诉讼的受案范围是有必要的。在日常司法实践中，检察机关通过办理行政公益诉讼案件弥补立法的滞后性，为立法的完善开疆拓土，尝试性地将实践中较为突出的问题归入行政公益诉讼的受案范围，比如土地征收、房屋拆迁等，及时满足群众的利益诉求。2.调动其他主体参与的积极性。按照当前的实践，在可预见的一段时期内，检察机关办理行政公益诉讼案件数与应该办理的案件数之间具有很大的差距，无力维护国家和社会公共利益，甚至出现无案可办的情形也是可能的。所以，对于“履行职责”应作扩大解释，即不仅包括检察机关的所有部门，还应涵盖公民、法人及其他组织。同时加大行政公益诉讼宣传，调动其他主体的积极性，只有这样才能扩大案源，更好地对行政机关进行法律监督，避免国家和社会公共利益受丝毫损害。3.厘清举证责任的划分。私以为行政公益诉讼较于其他两类公益诉讼，其具有一定的特殊性，应由行政机关承担举证责任。除了上文所述原因外，我们还得考虑行政相对人相较于行政机关而言是处于相对弱势一方，因为检察机关较行政相对人来说，其虽然有公权力作保障从而拥有较强的证据获取能力，但其毕竟不是当事人，没有直接牵涉案件，对于行政机关的违法行为并不是十分清楚。因此笔者建议，应由检察机关承担公共利益受损害的事实证明，由行政机关就公共利益受损害的事实与其作出或不作出行政行为二者之间的因果关系承担举证责任。

三、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼问题研究

（一）检察机关的诉讼地位

根据两高的司法解释第四条规定来看，检察机关在提起的公益诉讼案件中的身份是公益诉讼起诉人。从各地的司法实践来看，两高司法解释出台之前，对于检察机关在附带民事公益诉讼中的地位并不统一，有称其为“附带民事公益诉讼原告人”，也有称为“附带民事诉讼原告人”，还有称作“公诉机关暨公益诉讼人”等。由各各称谓的不同，我们不难看出，实践中对于检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的诉讼性质存在不同的认识。众所周知，检察机关在刑事诉讼中是作为国家公诉人，承担的是法律监督和提起公诉的职责，其诉讼地位和被告人并不对等，而在民事诉讼中，则遵循原、被告双方诉讼地位完全平等的基本原则。在刑事附带民事诉讼中，依据相关法律规定，检察机关应以附带民事诉讼原告人身份提起，两高出台的司法解释关于检察机关在公益诉讼中诉讼地位的规定，事实上等同于默认了检察机关在公益诉讼中的原告人地位。综上所述，在刑事附带民事公益诉讼案件中，比起“公益诉讼起诉人”，检察机关更适合被称为“附带民事公益诉讼原告”，并且，基于刑事附带民事公益诉讼的特殊性，应分开列明“公诉人”与“附带民事公益诉讼原告”。

（二）刑事与民事衔接的问题

刑事附带民事公益诉讼制度究竟是刑事诉讼与民事公益诉讼两种诉讼制度的结合，还是刑事附带民事诉讼与民事公益诉讼的结合？大多数学者赞同前者，认为在刑事附带民事公益诉讼的庭审中，刑事诉讼与民事公益诉讼作为两种完全不同的诉讼类型，需要在一个庭审中紧密结合，自然过渡和合理分离。持此种观点的大多数是民事诉讼领域的学者，其对刑事附带民事公益诉讼的本质并未进行深入挖掘，对于刑事诉讼制度与民事诉讼制度是两种完全不同的诉讼制度并没有很清晰的认识，没有认识到二者是根本不可能融合的。笔者认为，刑事附带民事公益诉讼制度是刑事附带民事诉讼与民事公益诉讼两种制度的结合，其本质是刑事附带民事诉讼在国家与社会公共利益领域的拓展。《刑事诉讼法》第九十九条规定，提起附带民事诉讼的前提是被害人因为被告人的犯罪行为而遭受了物质损失，或者被告人的犯罪行为致使国家或公共利益受重大损失。另外，《最高人民法院关于适用<中华人民刑事诉讼法>的解释》第一百六十三条规定，人民法院审理附带民事诉讼，除刑法、刑事诉讼法以及刑事司法解释有规定外，一律适用民事法律的相关规定。而附带民事公益诉讼只是带有公益性质的附带民事诉讼。由此可见，刑事附带民事公益诉讼提出的前提是刑事附带民事诉讼的存在。因此，在审理刑事附带民事公益诉讼案件中，应该以《刑事诉讼法》第九十九条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第一百四十二条的规定作为审判依据，而不应只引用两高的《检察公益诉讼司法解释》。