试析对公安机关变更逮捕措施监督的完善

摘论文要 我国法律对逮捕批准及决定权与逮捕执行权作了明确的分离规定，但又规定有逮捕执行权的公安机关拥有部分逮捕变更权，却未建立对该部分逮捕变更权的有效监督制约制度，导致逮捕变更权被不当行使。因此，应当建立并完善对公安机关变更逮捕措施的监督与制约制度，即建立人民检察院对公安机关变更批准逮捕措施的审查建议制度，禁止公安机关变更决定逮捕措施。

论文关键词 逮捕批准权 逮捕决定权 逮捕变更权 审查建议

《中华人民共和国刑事诉讼法》第3条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。”这一规定在确定侦查权、检察权、审判权由专门机关依法行使的基本原则的同时，明确执行逮捕由公安机关 负责，批准逮捕由人民检察院负责。而该法第59条规定“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。”，以及第132条规定“人民检察院直接受理的案件中符合本法第60条、第61条第四项、第五项规定情形，需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的，由人民检察院作出决定，由公安机关执行。”，则在明确逮捕措施一律由公安机关执行的同时，进一步明确由人民检察院、人民法院 行使逮捕批准及决定权。依上述对逮捕批准及决定权与执行权的明确规定，再结合我国《刑事诉讼法》关于公检法在刑事诉讼中分工负责、互相配合、互相制约的原则规定，逮捕批准及决定权与逮捕执行权的分离是应有之义，即拥有逮捕批准权或决定权的机关不能拥有逮捕执行权，拥有逮捕执行权的机关不能拥有逮捕批准权或决定权。但在司法实践中，公安机关不仅行使逮捕执行权，还行使逮捕变更权。逮捕变更权是指对逮捕措施予以变更的权力，即对逮捕批准权、决定权变更的权力。近来，浙江温州地区的部分公安机关，不仅随意变更人民检察院批准的逮捕措施，而且对人民检察院决定的逮捕措施也随意变更。如郑某某赌博案，人民检察院在审查起诉该案时，发现郑某某系多次犯罪多次潜逃人员，故决定予以逮捕，而公安机关在执行逮捕决定时却以郑某某系自动投案为由将该决定逮捕措施变更为监视居住。该司法状况不仅使刑事诉讼中犯罪嫌疑人逃跑、不到案的现象时有发生，浪费大量司法资源，严重影响诉讼的顺利进行，而且易导致执法不公，甚至成为滋生徇私枉法等司法腐败的温床。 上述情况的出现，与我国《刑事诉讼法》第73规定：“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的，应当及时撤销或者变更。公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。”有关。有观点认为，该73条明确规定公安机关可变更逮捕措施，即公安机关发现对被逮捕的人逮捕不当的，不需经原批准或决定逮捕的人民检察院审查批准，即可以直接决定变更逮捕措施，只是需通知原批准或决定逮捕的人民检察院。但也有观点认为，逮捕批准及决定权属于人民检察院的检察职能，公安机关作为执行机关，无直接变更逮捕措施的权力。公安机关在执行逮捕后发现不应当逮捕的，应当向人民检察院提出变更逮捕措施的意见，经人民检察院审查，做出同意变更的决定后，再予执行；对于人民检察院不同意的，不得变更逮捕措施。 理论认识上的莫衷一是，司法实践中的各行其是，不利于“变更逮捕措施”活动的依法进行，有损逮捕措施的严肃性及司法机关的公信力 。为有效防止变更逮捕措施的随意性，保证国家法律的统一正确实施，维护人民检察院的法律监督职能，应当建立并完善对变更逮捕措施的监督制约制度，即建立人民检察院对公安机关变更批准逮捕措施的审查建议制度，以及禁止公安机关变更人民检察院决定的逮捕措施。

一、刑事诉讼法律赋予公安机关批准逮捕变更权不当，应当建立人民检察院对变更批准逮捕措施的审查建议制度

虽然不少学者从不同的侧面，对我国《刑事诉讼法》第73条是否直接赋予公安机关直接决定变更批准逮捕措施的权力有不同的解读，但依据文义解释，该73条的确赋予公安机关直接决定改变批准逮捕措施的权力，即批准逮捕变更权。而司法实践中，公安机关也的确行使了该权力。顾名思义，决定权应该包括决定实施权、决定变更权、决定撤销权等，赋予公安机关批准逮捕变更权，也等于间接赋予公安机关逮捕批准权。检察机关的决定权是本权，公安机关的执行权是派生权，即执行权依附于决定权。 做个通俗的比喻，正如大脑与手脚的关系，大脑做出决定，由手脚执行，手脚依据大脑决定而执行，但若手脚能改变大脑的决定，意味着手脚具有了大脑的功能，则人体将至少有两个中枢神经指挥系统，混乱将不可避免。故赋予公安机关批准逮捕变更权，使公安机关既是批准逮捕措施的执行者，又是变更批准逮捕措施的决定者，这不仅与法律规定的“分工负责”原则明显相违背，而且会使人民检察院的批准逮捕权流于形式而很难落到实处，逮捕就失去了作为最严厉强制措施的应有意义和震慑力，进而严重削弱人民检察院的法律监督权威，严重影响法律的严肃性。因而上述《刑事诉讼法》第73条的规定不当，应予修正。但很遗憾，将于明年元旦生效的新《刑事诉讼法》第94条却仍沿用了该73条的规定，仍规定公安机关有权直接决定变更批准逮捕措施，不得不说此系新《刑事诉讼法》的一大缺陷。

按文义解释原理，建议权既包括同意的建议权，也包括不同意的建议权；包括主动的建议权，也包括被动的建议权。人民检察院既可以主动建议公安机关变更或者不变更批准逮捕措施，也可以被动建议公安机关变更或者不变更批准逮捕措施。主动建议权体现了人民检察院对公安机关变更批准逮捕措施的主动审查，维护了人民检察院逮捕批准权的完整性，实现了人民检察院的法律监督职能。那么在被动建议的情况下，该如何实现人民检察院对公安机关变更批准逮捕措施的审查监督职能？无论是现行《刑事诉讼法》第73条还是新《刑事诉讼法》第94条均规定“……公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。”但对于变更批准逮捕措施的通知时间却未做明确规定。司法实践中，公安机关基本是在已变更批准逮捕措施后才通知人民检察院，且通知的时间不一，有迟有早，不利于人民检察院依法行使法律监督职能。若将通知时间理解为在变更批准逮捕措施后，那人民检察院的被动审查建议权将形同虚设，这与新《刑事诉讼法》赋予人民检察院对变更批准逮捕措施审查建议权的初衷相背离，也与宪法及法律赋予人民检察院的法律监督职能相违背。故只有将该通知时间提前，即要求公安机关在变更批准逮捕措施至少十三天前 通知人民检察院，使人民检察院至少有三天时间审查变更批准逮捕措施的必要性，从而提出同意或不同意变更的建议，才能保证人民检察院完整行使对变更批准逮捕措施的审查建议权，保证逮捕批准权的完整性从而保证法律监督职能的充分履行。至于人民检察院对变更批准逮捕措施行使审查建议权的法律效果，即审查建议权对要求变更批准逮捕措施的公安机关的约束效力，则可依据法律赋予人民检察院的法律监督职能予以保证，即在公安机关不采纳人民检察院审查建议的情况下，通过检察建议或纠正违法通知书的形式予以纠正。

二、刑事诉讼法律未赋予公安机关决定逮捕变更权，应禁止公安机关变更决定逮捕措施

若依现行《刑事诉讼法》第73条及新《刑事诉讼法》第94条的规定，认定公安机关有逮捕变更权，则该变更权也仅限于对人民检察院批准逮捕措施的变更，而无权变更人民检察院决定的逮捕措施，即公安机关没有决定逮捕变更权。首先，依我国现行法律规定，逮捕决定权分别由人民检察院及人民法院行使，未规定公安机关有权行使逮捕决定权。其次，作为认定赋予公安机关批准逮捕变更权的法律依据，即现行《刑事诉讼法》第73条及新《刑事诉讼法》第94条均明确规定：“公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院”，即规定公安机关变更逮捕措施后，应当通知原批准的人民检察院，按逻辑解释，公安机关变更的仅是经人民检察院批准的逮捕措施，而未包括人民检察院决定的逮捕措施，故法律未赋予公安机关变更人民检察院决定逮捕措施的权力。再次，依上述《刑事诉讼法》第132条的规定及其他法律规定，人民检察院对直接受理侦查案件及审查起诉案件的犯罪嫌疑人均有逮捕决定权。该些逮捕决定权的行使发生在人民检察院直接受理案件的侦查阶段及受理刑事案件的审查起诉阶段，发生在人民检察院依法行使直接受理案件侦查权及刑事案件审查起诉权等检察权的阶段，而检察权依法由人民检察院独立行使，排除其他机关介入行使。若公安机关有权变更人民检察院决定的逮捕措施，等于间接赋予公安机关逮捕决定权，会出现人民检察院侦查直接受理的贪污贿赂等案件或审查起诉刑事案件时，决定逮捕羁押的犯罪嫌疑人被公安机关决定释放的荒谬局面。这不仅会严重影响人民检察院行使检察权的独立性，而且会严重扰乱刑事诉讼法律规定的公检法互相分工的平衡性。 因而公安机关变更人民检察院决定逮捕措施，既无法律依据，也与刑事诉讼法律的基本原则相违背，系违法行为，应予禁止。故对于司法实践中，公安机关违法变更人民检察院决定逮捕措施的，应以纠正违法通知书的形式予以纠正，要求撤销变更，执行人民检察院的逮捕决定，以保证人民检察院依法独立行使检察权，维护法律的权威和严肃性。