浅谈基层公安队伍的正规化建设

论文摘要推进公安队伍正规化建设，是提高公安机关贯彻科学发展观提高执法能力的重要战略决策。而基层公安队伍建设是其正规化建设的重点和难点。本文系统分析了加强基层公安队伍建设的重要性和紧迫性，总结了基层公安队伍正规化建设中存在的认识不到位、行动不坚决、保障不给力等问题，提出基层公安队伍在加强正规化建设中应该坚持的五个重要原则，为基层公安队伍进一步推进正规化建设提供现实的理论指导。

论文关键词基层公安队伍正规化建设重要性和紧迫性重要原则

胡锦涛总书记指出：“在全部公安工作中，队伍建设是根本，也是保证”。那么，怎样抓好队伍建设这一根本呢？“正规化”无疑是最基本、最重要的选择。

一、基层公安队伍正规化建设的理论和政策依据

正规，《现代汉语词典》解释为“符合正式规定的或一般公认的标准的”。所谓正规化，是指符合正式规范与特定标准的模式或状态，以及为此而采取的相应的措施和行动。1983年《公安部关于加强和改革公安工作的若干问题》第一次提出：“在整个公安系统内部有准备有步骤地实行统一的民警体制。统一编制，统一待遇，统一装备，使公安队伍的建设逐步正规化。”当时把“四统一”作为公安队伍正规化建设的基本要求，主要是侧重于“民警体制”建设。 2003年，《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》发布。随后公安部出台了《2004-2008年全国公安队伍正规化建设纲要》及其任务分解。明确了公安队伍正规化建设的方针、任务、原则和要求。从理顺组织体制、规范机构设置、完善训练体制、明确岗位职责、强化养成教育、规范执法主体、改革勤务方式、健全监督机制等24项对正规化建设提出了具体要求。《纲要》和《任务分解》既是对1983年以来公安队伍正规化建设经验的总结，又是根据新的时代特征提出的新要求，为公安队伍全面深入推进正规化建设提供了正确的理论和政策依据。 2005年底召开的公安厅局长会议上，周永康部长再一次强调：要把公安队伍正规化建设置于更加突出的位置，把它作为公安队伍建设的一项长期的任务。并进一步提出，以科学发展观统领公安工作和队伍建设，以执法为民为核心，以改革创新为动力，以科技强警为支撑，以基层基础建设为重点，以队伍正规化建设为保证。公安部决定将2006年作为全国公安机关“基层基础年”，以派出所、看守所、车管所和刑警队、交警队、巡警队（“三所三队”）等基层所队为载体，按照警力要下沉、保障要有力、班子要加强、素质要提高、管理要规范的要求，为公安工作长远发展奠定坚实基础。这样，明确把队伍建设的重点落实到了“基层基础”。

二、基层公安队伍加强正规化建设的重要性和紧迫性

把基层公安队伍作为正规化建设的重点，是符合公安队伍建设规律的，不仅非常重要而且十分迫切。 从基层公安队伍的功能来看：基层队所集防范、管理、打击、服务等多种职能为一体，公安机关大部分执法责任都是由其承担的。同时，作为基层政权的重要组成部分，基层公安队伍是维护社会和谐稳定的第一道防线，是打击各类违法犯罪行为的前沿阵地，是构建和谐社会基本力量。因此，基层公安机关是公安工作的基础。 从公安队伍的战斗力来看：公安机关的主体在基层，全国200万人的公安队伍绝大多数战斗在基层一线。如果基层实力和战斗力不强，公安业务基础工作不牢，基本功不扎实，整个公安机关职能作用就无法充分发挥。因此，基层公安机关是公安机关全部战斗力的基础。 从公安队伍的形象来看：基层公安机关直接面对广大人民群众，其执法和服务水平直接影响着整个公安机关，甚至党和政府在人民群众中的形象和威望。因此，加强基层公安队伍建设，是塑造整个公安队伍良好形象，增强党和政府权威的重要途径。 其四，从公安队伍正规化建设的现状看：队伍建设的难点也在基层。基层公安队伍人数众多，队伍庞大，分布广而分散，警员素质参差不齐，队伍正规化建设任务艰巨。虽然经过多年的努力，基层队伍建设取得了巨大的成绩。但是，不可否认的是，基层公安机关在执法过程中仍然存在大量不规范的现象，离真正的正规化目标要求还有相当的距离。具体分析，基层队所在正规化建设中的问题主要表现在： （一）对正规化建设的思想认识不到位 1.对正规化建设的重要性认识不足。部分基层警员由于思想文化修养不高，学习能力和主动性不强，对正规化建设重要性认识不足。他们往往把正规化建设看成是解决不良现象的权宜之策，而不是把它作为提高队伍整体素质和战斗力、提高依法行政能力、实践为人民服务宗旨的重要战略。在思想上没有高度重视，在行动中消极应付。 2.把正规化建设形式化、表面化。正规化建设是要实现当代中国公安警察的职业化建设目标，全面提高公安队伍战斗力。但是，当前在基层正规化建设中，不少队所乐于做表面文章，搞形式主义，不是注重队伍素质和内在机制，仅仅把追求形式上的“整齐划一”和外在的行为规范作为目标。 3.把正规化建设片面化、简单化。正规化建设要求公安机关根据警察职业的性质、规律、特点，研究制定并运用统一规范、科学有效、切实可行的标准，对公安队伍的组织结构、运行机制和管理模式进行调整，以构筑“指挥畅通、内容规范、工作高效、保障有力”的整体格局。但是，有的基层队所，却把“正规化建设”片面化、简单化为规范警容警纪，改善办公条件，添加和更新硬件装备。 4.把正规化建设看成一场“运动”。新中国成立以来一段时间里，各条战线曾经“运动”不断，甚至一度成为一种工作方法。受其影响，在今天有些人的观念中，“运动”的传统和意识仍未被清除。在公安队伍正规化建设中，不少基层警员同样把它看成是“一阵风”的运动。既没有长期的思想准备，也不打算做真正的落实。没有认识到公安队伍正规化建设是重要的长期性和艰巨性。

（二）基层公安队伍落实正规化建设的行动不坚决 1.热情不高，主动性不强。由于对正规化建设认识不到位，有些基层警员，在落实任务时缺乏主人翁精神，把自己摆在旁观者的位置，出现“领导唱戏，群众看戏”的现象；有些基层队所是一等二看三折扣。一等，就是等着上级给任务，缺乏主动性；二看，就是先看别人怎么做，然后依样画葫芦，缺乏创新意识；三折扣，就是对上级的要求表面应付，对正规化建设规范落实大打折扣，不愿尽全力！

2.规范不少，执行不力。有些基层队所，为了应付上面的考核，纸面上严格的规范制定了一大堆，报告中，墙壁上，通报里到处是要求，到处是规矩。但是，许多规范只停留在书面上，落实到具体实践中少之又少。少数单位更是满足于大会上笼统地提要求，对落实情况没有检查、没有监督，更没有具体的教育工作和实事求是的处理，对于内部一些不规范的行为甚至听之任之。这样一来，正规化建设的质量和效果也就可想而知了。 3.规范不当，方法不灵。从《警察法》到《内务条例》，从公安部的“纲要”和“任务分解”到二十次全国公安会议的“四统一”、“五规范”的要求等等，队伍建设的规范不少，林林总总，汇集起来，厚厚一大本。但是，在正规化建设中具体到每一个队所，还要结合自身的特点、功能和现实条件制定有针对性的、重点突出的、具体可行的规章制度。而不少队所要么照抄上级的一般性要求，要么照搬其他单位的规章制度和做法。没有重点，胡子眉毛一把抓；脱离实际，规章制度成摆设；好大喜功，方法简单，警员的主体性、积极性受挫伤！ （三）基层公安队伍“正规化建设”保障不给力 提高队伍素质，离不开相应的人力、物力和制度保障。目前，基层公安队伍正规化建设中存在的许多问题得不到有效解决，与保障不给力有着密切的联系。 1.在人力保障方面：主要是警力配置不足和是高素质复合型专业型人才缺乏。在我国，不仅是西部贫困地区，即使在富饶的东部地区，警力不足都是长期存在的事实；同时，基层警员整体学历水平相对较低、专业技能培训机会少，培训层次也较低。这就从量和质两个方面制约着基层公安机关高效履行职责、影响着正规化建设的顺利推进。 2.在物力保障方面：经费和物质投入不能满足正规化建设的需要。物力保障不足使得某些基层公安机关的领导不得不另辟蹊径，从而在客观上导致一些不规范执法行为的滋生；物力保障不足导致警察福利低微，有些经济比较落后的地方，甚至基层警员在编制，服装、津贴、警衔、工资等方面也无法得到合理的解决，这都影响了参与正规化建设的积极性；物力保障不足还导致基层警察装备落后，直接影响到警察的办事效率，尤其在面对复杂的执法任务的时候，这一问题尤为突出。而警察的办事效率，直接关系到队伍的社会形象。 3.在制度保障方面：单一的考核制度和现行的警察行政管理体制有待改革和完善。目前我国公安机关使用的是一套由上而下的单一考核机制，主要是将考核的内容量化为一定的硬性指标。而这些指标往往“五味杂陈”，甚至无所不包。在科学性和实践性上存在这样那样的问题。这容易造成“上有政策，下有对策”的现象，许多基层警察不是着眼于群众需要和工作的职责，而是立足于完成指标，为达标在执法时“争多争快”，甚至少数基层民警“借鸡生蛋”，相互调剂余缺，蒙混过关。这些现象不仅与“正规化”背道而弛，而且容易产生假案错案冤案。 从警察管理体制来说。我国基层公安机关，既受上级公安机关的领导，同时也受地方政府的领导。这种“条块结合”的管理体制，如果协调不好，会严重影响基层队伍的正规化建设。我国一些乡镇的基层民警在乡镇官员的压力下，经常不得不参加非警务活动：如征地收费、计划生育、道路拓宽、房屋拆迁、市容整顿以及配合工商、烟草、医药、环境等执法部门执法，有的甚至还受命插手经济纠纷、采取强制手段替单位或私人催款追债等等。公安民警参加大量的非警务活动，既背离正规化的要求，又容易使群众对民警产生敌对的态度，一旦发生某些行政行为失当的情况，群众往往将矛头直接指向公安机关，民警有时就成了代人受过的“替罪羊”。

如何有效推进公安队伍正规化建设，尤其是加强基层队伍的建设？宏观上有公安部的“纲要”及其“任务分解”的明确要求和具体规定，微观上有多年来各地公安机关总结的不少成功经验。笔者不再赘述。但笔者认为，基层公安机关在自身正规化建设中，不管具体方法如何，要想取得真正的实效，就内部来说，必须坚持以下五个重要原则： （一）因地制宜，突出重点 一切从实际出发，具体问题具体分析是马克思主义的基本要求。各基层队所自身的情况和所处的环境各不相同，其人员素质、编制情况、经费保障、执法条件和任务各有差异。因此，在加强自身正规化建设中，必须把《纲要》的基本要求和本单位的具体实际相结合，做到因地、因时制宜。尤其是处于经济相对落后和少数民族集中居住地方的基层队所，在推进正规化建设中更应结合当地群众的生活水平、传统习惯和宗教信仰，广泛地获得群众的理解和支持。 推进队伍正规化建设是个复杂的工程，任务重，矛盾多。对于一个基层队所来说，如果同时面面俱到，是不可能也不现实的。因此，必须善于分清主次，抓住重点，集中力量解决主要矛盾。公安工作的生命线是严格、公正、文明执法。而围绕着这一生命线，不同基层队所存在的重点是各有不同的，找准本单位的根本症结，集中一段时间，形成合力，攻坚克难。这样随着一个个重点难点的解决，也就不断把队伍正规化建设推向前进！ （二）顺序渐进，持之以恒 事物的发展是量变与质变、前进性与曲折性的统一。正规化建设是一项事关全局的长远战略，不是一时的任务、不是权宜之策。正规化建设要长远规划、总体统筹、顺序渐进、持之以恒，不能急功近利，不能企图一蹴而就。 对于基层队所来说，一方面，要立足现实，从现在抓起，从具体的事情做起，抓好阶段性的工作，抓紧整改本队所建设中的突出问题、薄弱环节。使之在纪律、作风、形象上出现一些新气象、好变化。另一方面，要有长期作战的思想准备，做好长远的总体规划，坚持不懈地开展工作，争取每年“层累”地解决几个问题，逐步建立和健全既符合统一要求又具有自己特色的正规化运作模式和长效机制，在不断化解矛盾中推进正规化建设向纵深发展。

（三)营造氛围，注重自律 事物是普遍联系的，人可以改变环境，环境也可以改变人。正规化建设要注重环境建设。作为基层队所，首先要营造讲规则、严要求、重实效的内部小环境，并以这种良好的内部小环境去影响大环境；在重视硬环境建设的同时，更要注重软环境，注重队所内部的和谐、协作、公正、团结。整体环境，其实就是一种氛围、一种文化。企业要注意打造企业文化，学校要注意打造校园文化，同样基层队所也应该打造自己独特的“警营文化”，形成积极向上的文化氛围，这是队伍养成良好素质的有力保障。 良好的文化氛围，有利于人们把外在的规则转化成内心的信念，把他律内化为自律。基层公安队伍正规化建设的实质就是要使每个警员的言行合乎“规范”。所以，制定好的规范固然重要，但是再好的规范，对于主体的人来说毕竟都是外在的他律，如果不能将他律转化成自律，转化成主体的自觉意识，再好的规章制度也可能只是一纸空文。因此，从这个意义上来说，实现正规化，关键在于把外在的规范变成警员自觉的行为准绳！ (四)领导垂范，榜样引领 孔子说：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。毛泽东同志指出：“正确的政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。基层公安机关麻雀虽小、五脏俱全。正规化建设中领导只有身先士卒，以身作则，率先垂范，才能当好家、带好队。如果基层领导学习中能走上讲台、练兵时能站在前排、执行任务时能冲锋陷阵、日常工作中能公正无私、对待同事时能真诚坦荡，那么我们的基层公安队伍就没有理由不是一个正规化的坚强的堡垒！ 通过领导率先示范带动警员，这是一种引领，而通过发现、树立队伍中的典型，更是一面旗帜。我们的社会不缺少美，而是缺少发现；我们的基层队伍中也不缺少先进，而是缺少发现、挖掘和提升。在正规化建设中领导者和相关职能机构要深人群众，善于发现、勤于提炼、谙于宣传，把基层队伍中涌现出来的各类先进典型树立为全体警察学习的榜样，形成共同追求的理想目标，使之在基层队伍中有久远的影响力和感召力。 (五)与时俱进，以人为本 理论与实践的统一是具体的历史的统一。正规化建设作为长期战略，其内容和要求既要保持相对稳定性，更要体现鲜明时代性。因此，基层队伍建设要始终坚持与时俱进的原则。要坚持正规化与现代化、信息化相结合，提升正规化建设的科技含量；要坚持继承优良传统与改革创新相结合，改进依法行政的方式方法；要坚持原则性与灵活性、共性与个性相结合，增强基层队伍的创造力和凝聚力。只有这样才能把基层队所建设成既合乎规范有充满活力，既保持优良传统又富有现代科学和人文精神的高素质队伍。 与时俱进，科学发展，要坚持以人为本的核心。基层公安队伍建设的主体是基层警员。必须充分发挥基层警员的主动性，调动其积极性，激发其创造性。为此，一要丰富警营文化。工作之余组织一些文体比赛，活跃警营文化，缓解民警平时工作压力，增进同事间的友谊和凝聚力，促进工作间的团结协作。二要把从严治警与从优待警结合起来。工作上要自上而下对那些“老黄牛”、“老基层”、“超负荷运转”、“善于创新”“群众满意度高”的民警高看一等，厚爱一点，想方设法切实解决他们职级待遇；生活上要进一步落实好基层民警的福利待遇、医疗保险、社会保障等政策性待遇，要创造条件，在家属就业、子女上学等方面对一线警察进行倾斜，使基层民警能“放下包袱、开动机器”，全心全意、清正廉洁地为国家履职、为人民服务。三是要善于沟通。通过“请进来、走出去”，加强与辖区群众的沟通，增进理解、接受监督、获得支持；通过加强与地方政府其他部门的真诚沟通，加强协调和协作，积极争取他们的帮助和支持。 俗话说“千根线穿基层一根针”。目前，作为整个公安工作的基础的基层队所，正规化建设仍然任重道远。因此公安系统要“力量往基层使工作往实里干”。要在领导精力、注意力上倾注基层，关爱基层民警、支持基层建设、促进基层工作；人力、警力上充实基层，做强基层、做实一线；财力、物力上投向基层，使基层保障有力；政治、经济待遇上优待基层，让民警乐意在基层、扎根在基层；决策部署指导上服务基层，增强基层工作的积极性创造性。在这样的背景下，本人相信通过基层队所自身的坚持不懈的努力，通过上级机关、其他机关和全社会的支持，把基层打造成真正正规化的队伍是一定能实现的。