规范内河海事行政处罚自由裁量权探析

【摘要】 本文对内河海事行政处罚自由裁量权进行了深入探讨，分析了其合理性、必要性及负面效应，并研究了如何规范、有效地使用自由裁量权，以期有利于海事部门正确、及时而有效地执法，切实保障行政相对人的合法权益。

【关键词】 海事行政处罚 自由裁量权 规范

海事行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为，是打击和制止海事行政违法行为强有力的法律手段。随着现代行政职能的扩张，行政机关拥有了越来越多的自由裁量权。如何防止自由裁量权被滥用，已成为海事行政处罚过程中的重要问题。这一权力行使得是否得当，对于树立海事管理机构良好的社会形象和执法权威具有重要意义。海事行政处罚自由裁量权与其他行政权一样，在海事行政执法中，不可避免地会产生两方面的作用：一是积极的推动作用，二是对行政相对人权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。下面我们浅谈海事行政处罚自由裁量权存在的合理性及其控制措施。

一、海事行政处罚自由裁量权存在的合理性

海事行政处罚中的自由裁量权被普遍使用，其主要原因是：第一，海事违法行为种类多、涉及范围广泛、时效性较强，海事法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得十分具体；第二，海事行为所具有的专业性很强、其影响的地域也比较广阔，现行的海事法律、法规不可能对海事行政处罚的规定过于僵化；第三，目前我国的海事法律体系尚不够完备，表现出一定的概括性和模糊性。因此，海事法律、法规只能授予海事管理机构必要的自由裁量权，使之能根据案情实际情况，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政、维护国家权益、确保“航运更安全、水域更清洁”目标的实现。

二、海事行政处罚自由裁量权的具体体现及负面效应

1、海事行政处罚自由裁量权的具体体现

根据我国海事法律、法规、规章、规范性文件的规定，我国海事管理机构具有的海事行政处罚自由裁量权主要体现在以下方面。

（1）确定海事行政违法行为的自由裁量。海事部门对当事人的行为性质和海事管理事项的性质认定酌情裁量，确认其行为是否违反水上安全监督管理秩序，并经过调查决定是否作出海事行政处罚。

（2）判定情节轻重的自由裁量。海事违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施海事行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。

（3）选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量。我国现行海事法律、法规、规章规定，海事行政处罚主要有警告、罚款、扣留证书、吊销证书、没收船舶等。对某一应受海事行政处罚的违反水上安全监督管理秩序的行为，应根据处罚法定原则决定处罚的对象、种类。

（4）选择行为时限的自由裁量。海事法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。在这种情况下，海事部门就必须根据客观形势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。

2、海事行政处罚自由裁量权存在的负面效应

已经有学者将滥用自由裁量权的各种类型予以总结如下：不正当的目的；错误的和不相干的原因；错误的法律或事实根据；遗忘了其他有关事项；不作为或迟延；背离了既定的判例和习惯。

三、控制海事行政处罚自由裁量权的措施

当然，以上所列举的海事行政处罚滥用自由裁量权的各种类型可能并未涵盖所有的情况，但已经有足够的理由让我们对自由裁量施加必要的控制了。控制海事行政处罚自由裁量权，要从如下方面着手。

1、完善和修改现有的海事法律法规

要处理好海事法律法规的弹性和执法的可操作性的关系，尽量做到明确、具体、减少弹性，制定的海事法律法规要照顾到各级海事部门对不同等级船舶及单位的不同要求，尤其在处罚金额的制定上要更加切合实际。新的《中华人民共和国内河交通安全管理条例》早已经开始实施，按照国务院1987 年4月21日批准的《行政法规制定程序暂行条例》第17条的规定：“行政法规规定由主管部门制定实施细则的，实施细则应当在行政法规发布的同时或稍后即行发布，其施行日期应当与行政法规的施行日期相同”，以保证行政法律、法规实施的效益。我们期待新《中华人民共和国内河交通安全管理条例》实施细则尽早出台的同时能考虑这方面的问题。

2、提高海事人员行政执法水平

执法人员必须不断地提高自己的海事业务水平，熟练掌握海事法规体系，才能把《海上海事行政处罚规定》运用得得心应手，才能做到合法、合理、公正。如果没有过硬的业务水平，在行政处罚上就会存在很多的漏洞。比如，执法人员作出行政处罚决定时要把握好行政相对人的两个违法行为是否有因果关系，如有因果关系，在作出处罚时就要考虑择重进行处罚，而不是对两种行为规定处罚幅度的上限分别进行处罚，如未按规定进行船舶进出港签证的行为是因未按《船舶最低配员规定》配足船员的行政行为引起的，那么在作出行政处罚时就要选择对未按最低配员这一项违法行为处罚幅度的上限进行行政处罚。这需要执法人员熟悉业务和法律知识，如果对业务不熟悉就不能掌握好行政处罚的合理性。所以说提高执法人员的业务水平是当务之急。有过硬的业务知识，是避免滥用海事行政处罚自由裁量权的前提。

3、提高海事执法人员的职业道德素质

每位海事执法人员都应该依法行政、秉公执法，即恪守职责、法为准绳、严守程序、裁量公正。每位海事执法人员都应该牢固树立依法行政意识，坚持处罚与教育相结合的原则，避免超越职权现象的发生。只有这样，才能在自由裁量中不受血缘亲属、情感等因素的影响，在同等条件下，不会作出悬殊很大的处理和有意的偏向。海事执法队伍要整顿，要提高海事执法人员的职业道德素质，同时要尽快地吸引更多的优秀人才不断充实海事行政执法队伍，使海事行政执法队伍廉正而富有效率。

4、健全海事行政执法监督体系

监督体系主体不仅要有党组织、上级机关，还应有航运企业、广大船民，不仅要有外部监督还有外面监督。对已有的监督方式还应当根据形势的需要，继续补充、完善；要通过制定内部规范性文件、规章制度进行约束，以保证卓有成效的监督。同时，要对不遵守规章制度、滥用自由裁量权的人采取严厉的经济惩罚措施，还要有对监督有功的人员进行必要的奖励。要建立行政执法责任制，其核心是责任追究，不仅要追究违法行政的责任，也要追究行政不当的责任，切实规范行政执法行为，使每项行政权力的行使都能做到行之有度、行之有序。同时海事机构可在内部建立一定的惯例作法，以规章或规范性文件的形式确定本行政机关在行政处罚中具体应考虑的因素以及这些因素的具体标准。 5、坚持和完善职能分离制度、合议制度、行政救济制度

按照遵循公平与效率原则，维护行政相对人的权益。海事机构应当进行体制改革，制定职能分离制度，对海事行政处罚职能应作如下分离：由执法大队负责检查违法案件、简易程序案件的结案工作，由执法部门负责人对处罚决定进行审核，监督执法人员的工作，督促执法人员违法行政行为。对一般程序的立案、调查、取证、拟写调查报告，由海事管理科负责一般程序案件的结案工作；综合管理科法规员对整个案件进行监督审核，如一些案件处罚的幅度、对象、种类是否合法、合理进行；最后由业务主管领导审核把关。这方面我们已经形成了一些制度，但还需进一步完善，如执法大队与海事管理科应建立一个互相配合、互相制约的环节，海事管理科应对谈话笔录、证据进行核实，如果存在欠缺应及时提出纠正；而执法大队应对海事管理科作出的处罚幅度是否合理或漏罚提出意见，供海事管理科经办人（法规员）参考，从而制约海事行政处罚自由裁量权的错位。

合议制度是指两人以上对某一案件进行探讨最后经多数人通过决议。海事机构规定：对个人罚1万元及以上，对经营人（单位）罚2万元及以上以及对船舶滞留等处罚必须进行集体讨论决定，这同样可以在一定程度上控制行政处罚自由裁量权的错位。行政救济制度是指行政相对人对他们的处罚有异议或认为侵犯了他们的合法权益，他们有权提起行政复议或行政诉讼，这也能对行政处罚自由裁量权的错位起到一定程度的控制作用。

6、建立完美控制海事行政处罚自由裁量权的程序制度

（1）情报公开制度。情报公开又称情报自由，是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制，从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于遏制自由裁量权的滥用。

（2）告知并说明理由制度。这是一项基本的行政程序制度，该制度要求当行政机关作出行政处罚决定时，应当告知行政相对人行政处罚决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。

（3）回避制度。回避制度是指与行政行为有利害关系的人员不得参与该行政行为过程的制度。对于控制行政处罚自由裁量而言，回避制度的意义尤其重大，其主要价值在于防止行政行为人的偏私，保障行政处罚的公正性和增强行政处罚的合理性。因此，在行政处罚行使自由裁量权时，如相应事项与本人有利害关系的，则不能参与该事项的处理，应当回避。

四、总结

海事行政处罚自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最显著的一部分，它是海事行政执法机构提高行政效率必须的权限，它能使海事行政执法者审时度势地处理问题。海事行政处罚自由裁量权与其他行政权一样，在其运行过程中，不可避免地会产生负面作用。控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应是一个有机统一的整体，各种措施应互相配合，方能达到有效控制的目的。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将汇合成巨大的力量，以抗衡行政处罚自由裁量权的滥用，从而能增强行政主体的自律意识，使之正确行使行政处罚自由裁量权，树立海事管理机构良好的社会形象和执法权威性。

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