西方发达国家的义务教育财政转移支付制度

摘要：本文系统地介绍了美、日、德、法、英五国的义务教育财政转移制度，这对我国建立规范的义务教育财政转移支付制度有着重要的借鉴作用。文章首先介绍各国的财政转移支付制度；其次，归纳了义务教育管理的两种基本类型；最后，概括出义务教育财政转移支付的四种模式，并以日本为例探讨了义务教育财政转移支付制度的变迁过程。 关键词：发达国家；义务教育；财政转移支付制度；教育经费分担 作者：刘泽云（1975- ），男，云南丽江人，北京师范大学教育经济研究中心博士研究生（100875）

规范的义务教育财政转移支付制度，是解决一国义务教育经费总量不足和地区发展不平衡问题的主要措施。一个多世纪以来，西方主要发达国家经过不断探索和实践，各自建立起了适应本国国情的义务教育财政转移支付制度，较好地解决了这两个问题。本文将对美、日、德、法、英五国的义务教育财政转移制度加以介绍，以期对我国建立规范的义务教育财政转移支付制度起到借鉴作用。义务教育财政转移支付制度是财政转移支付制度的一个组成部分，并且与国家的义务教育管理体制密不可分。因此，在比较各国的义务教育财政转移支付制度之前，首先必须了解各国的财政转移支付制度和义务教育管理体制。

各国财政转移支付制度 美国和德国是联邦制国家，日、法、英三国是单一制国家，国家制度各有不同。每个国家的地方政府划分为地区政府（regional levels of government）和当地政府（local levels of government）两级（表1）。每一级政府都有自己独立的财政预算，各级预算的编制方法、程序和项目分类大致相同。 表1：五国地方政府1 国家 地区政府 当地政府 美国 州 郡、市、县、镇 日本 都、道、府、县 市、町、村 德国 州 市、镇 法国 大区和省 2 市、镇 英国 郡 区 1：资料来源：财政部财政制度国际比较课题组(1998) 2：这里把法国的大区和省两级政府合并称为地区政府 政府间财政转移支付指上下级政府间和同级政府间的无偿资金转移。一个国家的财政转移制度主要涉及以下两个问题。 一是转移支付的模式。政府间财政转移支付可以采取单一的自上而下的纵向转移支付模式和以纵向为主、纵横交错的转移支付模式(蒙丽珍，1997)。前者仅依靠上下级政府间的纵向转移支付；后者以上下级政府间的纵向转移支付为主，辅之以同级政府间的横向转移支付。美、日、英、法四国普遍采用纵向转移支付模式，而德国政府间转移支付以纵向为主，但州级政府之间的横向转移支付规模也不小，是后一种模式的典范。 二是转移支付的形式。从使用的目的和方式来看，政府间财政转移支付可分为一般性转移支付和专项转移支付（王善迈等，1998）。前者通过公式法拨款，不规定资金的使用方向，也不附加条件，主要用于平衡地方政府之间的财力，缩小不同地区间的收入差别；后者通过项目运作的方式拨款，规定了资金的特定用途，接受方无权变动，而且通常还要接受一些附加条件（如必要的配套资金），一般用于提供特定的公共产品。德、法、英三国主要采用一般性转移支付的办法；美国的联邦补助以一般性转移为主，州补助以专项转移为主；日本的地方交付税是一般性转移，而国库支出金是专项转移支付（表2）。 表2：各国财政转移支付制度 国家 一般性转移支付 专项转移支付 其它转移支付形式 美国 1、 联邦对州：经常性收入共享计划 2、 州对基层政府：州补助 联邦补助 联邦对州和地方的某些税收项目的减免 日本 地方交付税 国库支出金 地方让与税 德国 1、中央对州：增值税共享、联邦补充拨款、统一基金 2、州际横向转移支付 3、州对市镇：一般拨款 1、 中央对州：共同2、 任务拨款 3、 州对市镇：专项拨款 法国 一般性补助 专项补助 1、 中央政府代替某些无纳税能力的企业或自然人向地方政府交税 2、 中央政府的退税 英国 地方收支差额补助 专项补助 资料来源：同表1 二、各国义务教育管理体制 按照管理集权程度划分，这些国家对义务教育的管理采取以下两种形式（相关内容可参考：张斌贤，1996）。 （一）中央集权型 在这五个国家中，法国的义务教育管理最集中。国民教育部对全国各级公立学校实行严格的管理和控制，全国所有公立学校的教职工都是它的雇员。法国全国共分为28个学区，每个学区由数个省组成，学区总长对隶属该学区的学校拥有广泛的管理和监督权力。学区内的各省设有省级督学员，负责省内初、中等教育事务，在初等教育领域的职权很大。 （二）地方分权型 1、以地区政府为主：德国、英国 德国在文化教育领域实行“文化联邦制”，即地区政府（州政府）在文化教育政策上享有绝对的主权。州负责教学计划、课程表的制定以及教师的指派等等，市镇则负责提供学校的地基、校舍、物质装备以及行政人员等。英国义务教育管理的权力掌握在地方教育当局手中，地方最高权力机关（郡议会）委托地方教育行政当局行使其在义务教育领域的权限。 2、以当地政府为主：美国、日本 美、日两国的义务教育管理权限基本上在当地政府。美国的学区行使管理中小学的职责，其决策机关是学区教育管理委员会或学校董事会。日本中央和地方在教育方面的分工原则为：中央政府负责高等教育，都道府县负责高中教育和特殊教育，市町村负责义务教育、幼儿教育和成人教育。

义务教育财政转移支付制度 （一）义务教育经费在各级政府间的分担模式 1、中央集权模式：法国 法国的中央财政通过国民教育部把义务教育教师工资直接划拨到他们的个人账户，从而承担了70%以上的义务教育经费（表3）。义务教育的校舍建设与学校行政经费则由地方政府负担，市镇政府和省级政府分别负担小学和初中的相应经费。

表3：按政府级别划分的初、中等公共教育资金的最初来源和最终购买 单位:% 国家 最初资金（政府间财政转移之前） 中央政府 地方政府 当地政府 最终资金（政府间财政转移支付之后） 中央政府 地方政府当地政府 法国 1991年 1992年 1994年 1995年 - 74.8 72 72 - 11.7 12 11 - 13.5 16 16 - 72.9 71 71 - 13.3 13 13 - 13.7 16 16 德国 1991年 1992年 1994年 1995年 - 0.6 3 3 - 80.2 77 74 - 19.1 19 24 - 0 3 2 - 78.1 73 68 - 21.9 24 30 美国 1991年 1992年 1994年 1995年 7.1 7.6 8 8 48.2 47.9 48 49 44.7 44.5 44 43 - 0.8 1 1 - 0.4 1 1 - 98.8 98 98 日本 1991年 1992年 1994年 1995年 24.7 24.5 23 24 75.3 75.5 x 76 0 x x x - 0.3 1 x - 99.7 x 80 - x x 19 英国 1991年 1992年 1994年 1995年 - 6.5 20 20 - a a a - 93.5 80 80 - 3.6 15 16 - a a a - 96.4 85 84 OECD国家平均 1991年 1992年 1994年 1995年 52.4 43.4 50 54 32.4 33.5 25 26 14.7 22.9 23 22 - 31.3 39 44 - 32.4 28 27 - 36.2 32 34 1、a表示由于未采用这一项目而无可用数据，_表示数据缺失，x表示数据包括在表中另一项目或栏目中 2、1991年只有按政府级别划分的初、中等公共教育资金的最初来源（政府间转移支付前）的数据 3、资料来源： Center for Educational Research and Innovation (CERI) (1993，1995， 1998) 经济合作与发展组织教育研究与革新中心 (1997)

2、地方分权模式：德国、英国、美国 所谓地方分权模式，是指一国义务教育经费主要由地区政府或当地政府承担，或者主要由地区和当地两级政府共同承担。（1）以地区政府为主：德国。德国的义务教育经费主要由州政府负担。教师工资由州政府直接拨入教师个人账户，地方政府负担公用经费和基建经费。在义务教育公共支出中，州政府承担了四分之三的份额，市镇政府承担了五分之一的份额，中央政府所占比重仅在3%左右（表3）。（2）以当地政府为主：英国。英国实行由地方教育当局管理基础教育财政的体制，义务教育经费的承担主体是当地政府，即区政府。区政府一般负担了义务教育经费的80%左右（表3）。（3）地区政府和当地政府共同负担：美国。90年代以来，美国州和当地两级政府共同负担了的义务教育经费的90%以上（表3）。 3、共同分担模式：日本 在日本，中央、地区和当地三级政府都负担了相当比例的义务教育经费。日常性经费中，义务教育教职员的工资由中央政府和都道府县政府各负担一半，教职员以外的图书管理员、伙食调理员、警备员等的工资由市町村政府负责；学生的补助和奖励由中央和市町村各出一半；教科书由中央政府承担，其它教材、设备、图书等由中央和市町村各承担一半。基本建设费则由中央政府承担三分之一到二分之一，其余由市町村承担（陈国良，2000）。九十年代以后，中央和地方政府分别承担了义务教育经费的四分之一和四分之三（表3）。

（二）各国义务教育财政转移支付制度比较 各国的义务教育财政转移支付制度存在不少共同之处。首先，各国义务教育财政转移支付的主要目的都是缩小地区之间义务教育服务水平的差距，促进教育公平。从实际效果看，义务教育财政转移支付从目标和拨款模式设计上促进了教育公平的实现，也为地区发展和稳定做出了贡献。其次，各级政府对义务教育的事权划分比较明确，各级政府严格按照规定履行各自应当承担的责任。再次，一般性转移支付的额度按照因素法确定，建立在完整、准确的统计数据基础上，科学合理，减少了随意性。最后，义务教育财政转移支付的实现由各项制度和法令来予以规定和保证，制度化、法律化的程度较高。 但是，由于各个国家在财政转移支付制度、义务教育管理体制及义务教育经费分担等方面存在一定的差异，因此形成了各有特色的义务教育财政转移支付制度。一般来说，政府对义务教育的财政转移支付有三种形式，一是通过一般性转移支付平衡地方政府财力，间接地保证地方政府投资义务教育的力度；二是中央政府直接承担占据义务教育经费最大比重的教师工资并直接拨付给教师个人，一方面减轻地方政府的压力，另一方面可以防止地方政府出于短期利益的考虑减少对义务教育的投入；三是建立义务教育专项转移支付，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育。第一种方式给予地方较大的自主权，但要求地方财力尽可能地接近，并且要有强有力的监督机制保证地方政府对义务教育的投入。严格地说，第二种方式不属于政府间转移支付，但为了比较的方便暂列于此。第三种形式从制度上给予义务教育较大的优先权，防治义务教育经费被挪作它用，同时便于监督和管理。 表4：西方发达国家义务教育财政转移支付模式比较 一般性转移支付 义务教育专项转移支付 一般性义务教育转移支付 专项义务教育转移支付 美国 州政府对学区的州补助 联邦对州和学区的联邦补助 英国 地方收支差额补助的一部分 中央对地方教育当局和直接拨款学校的拨款 日本 地方交付税的一部分 国库支出金 法国 中央政府承担教师工资 德国 联邦通过一般性转移支付平衡各州财力，由州政府负责教师工资 如果对义务教育专项转移支付进一步细分，可称不指定用途的为一般性义务教育转移支付，称指定用途的（如必须用于人员经费支出、教材支出、学生补助、基建支出或某种类型的教育）为专项义务教育转移支付（表4）。这样，可以把五个国家义务教育财政转移支付制度概括为以下四种模式： 1、中央政府负担教育工资：法国 法国义务教育财政的重心为中央政府，中央政府负担了义务教育公共支出的70%以上。这部分支出是由国家直接转移到教师个人账户上，因此，义务教育经费的政府间转移支付力度很小。1992、94、95年，中央政府仅向地方政府分别转移了义务教育公共总支出的2%、1%、1%（表3）。由于义务教育教师的工资得到了国家的强有力的保障，地方政府只需负担份额较小的基建和行政经费，同时辅之以政府间一般性转移支付和对处境不利群体、地区的特别扶持制度，这样就大大降低了地区间义务教育发展的不平衡性。 2、一般性转移支付为主：德国 德国义务教育财政重心在州一级，教师工资由州政府直接划拨到教师个人账户，即由州政府直接转移给教师个人，这部分转移不体现为义务教育专项转移支付。州政府承担了义务教育公共经费的75%左右（表3），仅有极少量的部分由州政府转移给市镇政府。但是，州政府之所以有能力承担教师工资，是因为州政府的财力通过完善的州级财政平衡得到了保障，人均财力的州际差异缩小到了尽可能小的程度。德国并没有专门设计一套义务教育财政转移支付制度，但并不等于德国不存在义务教育转移支付，各州间义务教育财政的平衡体现为事前平衡，即通过一般性转移支付实现的州际财政能力的平衡。 3、义务教育专项转移支付为主：英国、美国 （1）一般性义务教育转移支付：英国 英国义务教育财政转移支付包括对地方教育当局所属学校的转移支付和对中央直接拨款学校的转移支付。1994年英格兰学校拨款局（负责中央直接拨款学校的拨款）成立以前，中央政府负担义务教育的比例在10%以下，转移支付的力度很小。此后，中央直接拨款学校发展很快，中央政府在义务教育领域的负担比重有一定程度提高，但这部分经费是拨给直接拨款学校的，不体现为政府间转移支付。1994、95两年，中央政府的转移支付额仅占义务教育公共总支出的5%左右（表3）。总之，英国义务教育财政转移支付的力度较小，一方面是因为地方政府承担了大部分义务教育经费，另一方面是因为中央的义务教育经费大都投入不归地方政府管辖的直接拨款学校。 （2）一般性和专项义务教育转移支付兼备：美国 美国的州政府通过一般性义务教育转移支付支持义务教育的经常性经费，在平衡州内各学区间义务教育服务水平差距上发挥了极大作用；联邦政府则主要以专项补助的形式满足特殊教育需求，特别针对贫困儿童。两级政府各司其职，互为补充。1992、94、95年，中央政府转移了义务教育公共支出总额的7%左右，州政府转移了约47%（表3）。相较而言，州政府的作用要大得多。 4、一般性转移支付与义务教育专项转移支付相结合：日本 日本的义务教育经费由三级政府分担，从表3可以看出，1992、94、95三年，约占义务教育公共支出的22%～24%的经费由中央政府转移给了地方政府。中央对地方的义务教育转移支付资金来自两个方面：国库支出金和地方交付税。地方交付税是一般性的转移支付，在地方交付税分配额的计算中，中央政府规定了对于义务教育支出项目的标准。国库支出金中的国库教育支出金的95%被用于义务教育，属于义务教育专项转移支付，而且专门规定了用途，分别负担义务教育的人员工资、津贴、教材费、基建费、修学奖励经费等，因此还是专项义务教育转移支付。

（三）义务教育财政转移支付制度的变迁——以日本为例 西方发达国家现行的义务教育财政转移支付制度并非一蹴而就，而是经历了不同的发展阶段，理解这一历史过程对于发展中国家的制度选择具有别重要的意义。下面以日本为例简单地描述以下义务教育转移支付制度的变迁过程。 日本义务教育的发展始于明治维新，可以划分为三个阶段。义务教育的目标、经费来源和管理模式在每个阶段各不相同，由此决定了义务教育财政转移支付形式的发展变化（表5）。第一次世界大战之前，义务教育经费主要来源于地方政府，管理权限也在地方，中央对地方基本没有义务教育转移支付。一战至二战期间，国库支出金作为专项转移支付用以保证落后地区的义务教育经费，起到了均等化的作用，国家对义务教育的控制也因此加强。二战以后，地方自治呼声高涨，中央试图通过地方交付税平衡地方政府财政能力，以扩大地方的自主性。由于不指定地方交付税的具体用途，又取消了针对全体国民征收的教育费附加，并大大减少了国库支出金的数额，导致地方政府未能按时足额保障义务教育经费，引起很大混乱。因此在1955年前后，日本政府减少了地方交付税的金额，重新恢复国库支出金的力度，自此，这种专项转移支付与一般性转移支付相结合的方式被固定下来，一直保留到了今天。 表5：日本义务教育财政转移支付制度变迁 发展阶段 义务教育目标 义务教育 经费来源 义务教育 管理模式 义务教育财政 转移支付模式 第一阶段 （明治维新——一战） 扩大初等教育 地方税（固定资产税）、教育费附加 地方管理中央监督 地方政府负担义务教育经费 第二阶段 （一战——二战） 提高初等教育质量 地方税、国库支出金 强化中央政府管理 以专项转移支付（国库支出金）为主 第三阶段 （二战以后） 延长义务教育年限 地方税、国库支出金、地方交付税 强调地方自主性 专向转移支付与一般性转移支付（地方交付税）并重 此外，美、法、德三国在19世纪末推行义务教育之初，也曾将义务教育公共投资的责任全部交给基层的当地政府。这种低重心的投资体制使得当地政府不堪重负，严重影响了义务教育的普及进程。后来，这些国家同日本一样，都逐步加大了中央和地区政府的投资责任，提高了义务教育财政的重心。

参 考 文 献 财政部财政制度国际比较课题组.1998.《德国财政制度》、《法国财政制度》、《美国财政制度》、《日本财政制度》、《英国财政制度》.北京：中国财政经济出版社 陈国良.2000.《教育财政国际比较》.北京：高等教育出版社 王善迈，杜育红，张晓红.1998.建立政府间转移支付制度的理论与制度分析.北京师范大学学报（人文社科版）.第5期 蒙丽珍.1997.中国转移支付目标模式的设计.财政研究.第10期 张斌贤.1996.《现代国家教育管理体制》.上海：上海教育出版社 经济合作与发展组织教育研究与革新中心.1997.《经济合作与发展组织教育要览1997》.北京：人民教育出版社2000年版中译本 Center for Educational Research and Innovation (CERI). 1993.1995.1998. Education at a Glance - OECD Indicators. Paris Fiscal Transfer Systems for Compulsory Education in Western Developed Countries Abstract: The article presents a systematic introduction to fiscal transfer systems for compulsory education in the US， Japan， Germany， France， and the UK. It’s useful to establish a standardized fiscal transfer system for compulsory education in China. The article is begun with an introduction to fiscal transfer systems in these countries. Secondly， two basic types of compulsory education administration will be given. Finally， four models of fiscal transfer systems for compulsory education will be generalized. The evolution of fiscal transfer systems for compulsory education will also be discussed. Key words: developed countries; compulsory education; fiscal transfer system; educational expenditure sharing