试析云南省边境地区林业执法新问题研究

论文摘要 森林公安是国家林业部门和公安机关的重要组成部分，是具有武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能的专门保护森林及野生动植物资源、保护生态安全、维护林区社会治安秩序的重要力量。本文从林业执法的相关理论分析入手，进而分析云南省边境地区林业执法出现的新问题，并就其出现的新问题提出对策，以期可以为云南省生态文明建设和林业保护做出贡献。

论文关键词 边境地区 明细产权 林业执法

森林公安机关作为环境保护和社会治安的守护者，在边境地区发挥着重要的职能和作用，各部门与相关部门之间协调配合，狠抓队伍建设和“三基”建设，对涉林违法犯罪活动始终保持较高的警惕度，切实维护林区社会持续稳定，全面推进生态文明建设，促进人与自然和谐发展。

一、相关理论探析

（一）林业执法的概念 新的《森林法》于1998年7月1日起施行，这是实施依法治国方略的重要举措之一，是适应保护生态环境和社会主义市场体制需要完善森林法律制度的一项重大措施，是有效保护、培育和利用森林资源，鼓舞和调动全社会力量造林营林，加快林业发展的有力法律武器。与此同时，建立了林业公安、林政为主体的执法队伍，初步形成了较好完备的林业行政管理和执法体系。 林业执法主要是指林业的执法主体依照相关的法律，为了维护林业的安全及林区的治安秩序，依法对辖区所进行的管理和对相关主体做出的具体行政行为，包括它包括林业行政许可、森林资源及野生动植物保护，林业行政确认、生态安全保护、林业行政检查、林业行政处罚、林业行政管理、林业行政强制等。 （二）森林公安的工作职责 首先，森林公安应依法贯彻落实党中央、国务院以及各级地方党委、政府和公安、林业部门有关森林公安工作的路线、方针、政策、指示，研究、部署、指导开展本县辖区森林公安工作，负责抓好县森林公安队伍的教育管理，不断加强森林公安队伍的革命化、正规化建设。 其次，按照国家有关法律、法规，全面开展森林刑事案件、林区治安案件、林业行政案件的查处，保护森林资源安全，维护林区治安秩序，保障林业生产建设顺利进行。 最后，掌握信息，分析预测辖区林区治安形势，处置林区突发事件，组织开展林区治安重点整治，推行林区治安综合治理，组织落实森林公安基层基础建设，建立健全防范机制，指导、检查、监督森林派出所的执法等业务活动。

二、云南省边境地区林业执法中出现的新问题

森林公安作为涉林刑事执法和行政执法最重要的主体，其保护森林资源的任务更加繁重了，森林公安的作用显得日益重要。云南省边境地区森林公安在环境和生态保护方面取得了卓越的成绩，但是在具体的执法和保护过程中依然存在诸多具体法律法规适用方面的难题和困惑。 （一）林业执法中存在的法律空白及漏洞 法律、法规不健全，立法、司法解释滞后，就会造成形成法律上的“真空”。由于林业执法的特殊性，其中存在大量的交叉型案件，法律依据分布于林业法律、刑事法律、行政法规和环境法律等多方面，这样多方法律竞合会引起概念、术语、解释和条文规定的不明确或相互矛盾，影响了森林公安机关对林业执法尺度的准确把握。 1.零星林木的概念不清 《森林法》第二十七条规定“农村居民在房前屋后、自留山、自留地种植的木，归个人所有”，《云南省森林条例》第三十五条对归个人所有的林木规定为“房前屋后、自留地、非基本农田承包地上种植的和基本农田上原由个人所有的零星林木”，何为“零星林木”无法把握，因为缺少量化标准，零星的概念变得模糊不清；“房前屋后”的地域也同样没有量化，很多村民的房前屋后面积较大，树木较多，但是也不办理采伐许可证，这给森林公安的执法造成了极大的障碍。 2.树木移植缺少标准 对于树木移植也同样存在概念模糊的问题，移植树苗时树苗的大小，生长年限，树种等都没有给予明确的界定，很多时候存在移植树木时，森林公安缺乏法律依据进行处罚。城镇园林部门发放林木采伐许可证，对其填写格式是否规范，许可证版本是否合法，以及采伐限额的管理，缺乏必要的监督和检查。对其未按规定填写发放的采伐许可证的行为，以及采伐量的统计，是否醋政主管部门去管理，法律和法规方面没有明文规定，因此国家应出台对园林主管部门采伐以及城市内林地的管理方面之有关法规制度。 3.处罚方式不明确 执行过程中对于已经存在的违法情形的处罚也存在难题，法律中规定了对于破坏森林后恢复原状的处罚，但是恢复原状一词过于抽象，难以具体实施。恢复原状的方式方法不明，在村民已经毁林开荒后重新种植的作物无法处理，恢复原状就要铲除非法种植的作物，但是又于法无据，这给森林公安执法造成了很大的困惑，并且这些林农和执法部门的矛盾也会直接影响到地方的安定团结问题。

2.“林下造林”造成权属新问题 目前，云南省边境林区“林下造林”问题十分严重，很多村民进入山林并不破坏已经成材的树木，仅仅把较矮的灌木砍伐，继而种上喜阴的树苗，待树苗成材后，整片树林的权属问题就存在了问题，林木间混成一片，难以区分权属，则很多村民直接占用了该片树林。这一问题目前有扩大化的趋势，但是也没有更好的解决方法，给未来林地权属带来了很大的隐患，也给林业执法人员带来了难题。

（三）执法标准未能统一 边境地区大多国际往来频繁，很多是普通边民的日常小规模经济互易行为。但是由于各国间的国情不同，相关的法律规定不一，这会在很大程度上加大边境森林公安执法的难度。如云南省河口县，很多越南边民在中国贩卖国家保护动物，由于国情不同，很多在越南不算违法的野生动物贩卖活动，在中国要按照刑法对其进行定罪处罚，越南边民常常以不知道该动物在中国是保护动物为由逃避处罚。因为国情及法律规定不同，确实也不能采用“一刀切”的方式，给予部分确实不知道所售动物为保护动物的边民严厉的刑事或者行政处罚，这样就造成了具体的处罚方式和定罪标准出现困难。

三、对边境地区林业执法中出现的新问题的思考

本次调研，通过走访和问卷的方式了解了一线林业执法部门和人员，在林业执法过程中存在的难点与动态趋势，发现了一些新的问题，针对以上问题，笔者对河口县林业执法中出现的新问题进行了一些思考，以期能够解决地方林业执法难题。 （一）填补法律空白及漏洞 目前，《云南省施行森林法及其实施细则的若干规定》、《云南省珍贵树种保护条例》、《云南省陆生野生动物保护条例》、《云南省森林消防条例》、《云南省绿化造林条例》和《云南省林地管理办法》等地方性法规和政府规章虽然已经颁布，但是依然存在诸多的法律空白和漏洞，尤其对于林业执法的具体实施细则和概念的确定化方面，在未来应当进一步细化相关法律法规，针对具体的执法问题制定明确具体的实施细则，填补法律真空，避免出现无法可依或者法律竞合的现象。 （二）明晰产权 产权是经济所有制关系的法律表现形式。它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。在市场经济条件下，产权的属性主要表现在三个方面：产权具有经济实体性、产权具有可分离性、产权流动具有独立性。产权的功能包括：激励功能、约束功能、资源配置功能、协调功能。明晰产权的意义在于确定所有权归属，保护所有人的权利，只有产权确定后才可以在此条件下进行有序的流转和处分行为。 首先，针对“林下造林”行为，应加强和规范森林权属管理问题，明确相关部门及时解决权属有争议的山林。只有林地权属明确，才能更好的规范侵权行为。对于已经确定权属的山林，不因“林下造林”行为而改变权属，针对恶意栽种树苗意欲混淆权属的行为及时给予制止和处罚。其次，针对自然保护区和原林地权属出现重合的问题，需要相关部门实地进行调查并及时变更权属，及时回收采伐和使用许可证，并给予村民经济赔偿或补偿。 （三）加强林业宣传，严格执法 首先，要明确口岸地区的野生动物的检查、检疫及管理工作的重要性，对于世界野生动物保护、环境保护关系极大，然而，这又是一项专业性较大的工作，有关人员必须掌握动物分类知识，也要有生态环保等方面的知识，这对海关、边检和野生动物管理人员有较高的要求，需要进行相关的培训。对边境地区居民开展普法教育，积极开展教育，宣传破坏森林动植物资源给环境带来的危害，普及野生动植物保护常识及法律法规。 其次，对于边境地区的涉外走私野生动植物案件，要严格执法，区分走私的手段和方法，区分犯罪人群体的人员构成，区分累犯与初犯。对于手段特别恶劣，走私数量较大、人数较多（或带有犯罪集团性质的）的应当严肃查处。对于外国边民初犯且数量较小的应当及时记录在案，对其进行教育，并进行专门备案，但对累犯应按照我国相关法律依法追究责任。