论我国地震保险制度的建设

提要:借鉴日本地震保险制度的经验，我国地震保险制度的建设，应将居民家庭财产地震保险与财产地震保险严格区分开来，居民家庭财产地震保险由商业保险公司与政府共同充当承保主体，企业财产地震保险则由商业保险公司单独承担保险责任；直接规定同一的绝对额作为居民家庭财产的最高承保限颠，并从实际情况出发，在承保额上有一定的差别；设立专业地震再保险公司，合理划分商业保险公司与政府的保险责任；设立独立的险种，在既定承保限额内单独承保居民家庭财产的地震风险；尽可能降低居民家庭财产地震保险的费率水平，并对不同风险区域实行差别费率；将财政补偿基金纳入保险补偿基金渠道，并按保险的原则和方式加以运用；政府应设立专项再保险账户，对政府地震风险准备金的提存和使用实行特别管理；对企业财产地震风险政府不承担保险责任，但对经营企业财产地震保险业务的保险公司，应实施必要的监管。

我国地形起伏大，地貌单元多，地质结构复杂，是一个地震灾害多发且所造成的损失十分严重的国家。日本等国地震保险的实践证明，建立有政府作为承保人参与其中的地震保险制度，是地震多发国家应对地震灾害风险的合理的制度选择。本文力图从我国的国情出发，在借鉴日本国家地震保险制度的经验的基础上，提出建立我国国家地震保险制度的总体构想。

一、地震风险的性质与地震保险的承保主体

按照风险管理与保险的，商业性完全可保风险至少应当具备以下基本条件：一是在一定时期内事故的发生要有相当的数量，从而有足够的经验数据可以为保险费率的厘订提供客观依据；二是每次事故造成巨大损失的概率较小，从而使保险人按照所厘订的费率收取的保险费在通常情况下足以抵补保险赔偿和费用支出，且有剩余以使保险经营主体能够有利润可图；三是众多有地震风险的财产所有者有能力并愿意按照保险人所规定的保险费率支付保险费，从而既使保险的总保险费收入达到必要的规模，又可以使风险高度分散。然而，一定地域空间内破坏性地震即使在较长的时期也很少发生，而一旦发生作为风险载体的财产极易普遍严重受损，从而使保险人所面临的赔偿责任很可能远远超过其保险费收入。尤其是居民家庭受其对保险费的负担能力和心理承受能力的限制，地震保险的保险费率很难达到使保险人所收取的保险费足以抵补保险赔偿和费用支出且有剩余的水平。从这个意义上说，居民家庭财产的地震风险不是完全的商业性可保风险。

正因为如此，日本的地震保险制度的一个重要特点是将居民家庭财产的地震保险与企业财产的地震保险严格区分开来，前者实际上被定性为商业性与政策性相结合的混合型保险，由商业保险公司与政府共同承担保险责任；而后者则被定性为商业性保险，由商业保险公司独立经营和自负盈亏。这样，可以集中商业性保险公司和政府两个方面的资金和力量，保障居民家庭在巨灾损失发生后的基本生活需要，有利于维护受灾地区秩序的稳定和经济的持续。与日本相比，我国还是一个发展家，经济发展水平和政府的财政收入水平还比较低，政府所能拿出的财政性保险补偿资金是很有限的，居民家庭对保险费的经济负担能力和心理承受能力则更为有限。这就决定了我国更不具备将居民家庭财产地震保险作为纯粹政策性保险，由国家单独承担保险责任的条件，也更不具备将其作为纯粹的商业性保险，由居民家庭按照能够保证保险人不亏损且有适当利润的费率交纳保险费的条件。我们只能像日本那样，将居民家庭财产保险定性为具有政策性保险与商业性保险双重因素的混合型保险，从而由商业保险公司与政府共同充当承保主体。企业财产的地震保险则作为商业性保险由商业保险公司单独承担保险责任。

二、家庭财产地震保险的承保限额与保险责任划分的方式

严重的地震灾害所造成的损失往往是巨大的。为了控制自己的赔偿责任，保险人通常都要对其承保金额作出限制性规定。在日本，政府以承保人的身份参与的居民家庭财产地震保险的保险金额，被限定为家庭财产保险保险金额的一定比例（一般是30％-50％）。超过这一比例的部分可以办理商业性保险，政府不再承担保险责任。这种做法有利于保障多数居民家庭在地震损失发生后的基本生活需要，同时又与商业保险公司和政府对严重地震损失的承受能力相适应，因而是合理的，是值得我们借鉴的。

考虑到我国政府所能拿出的财政性巨灾补偿资金极为有限，及由于居民家庭之间收入水平的差异从而在财产占有上的差异巨大，且多数居民家庭尚未投保一般家庭财产保险的实际情况，为了保障多数居民家庭在地震灾害损失发生后的基本生活需要，我国的居民家庭地震保险不宜采用日本的将一般家庭财产保险的保险金额的一定比例作为其最高承保限额的做法，而是直接规定同一的绝对额作为居民家庭财产的最高承保限额更为合适。对于财产价值超过这个绝对限额的部分，居民家庭可向商业保险公司办理普通商业性地震保险。当然，不同地区之间、城市与之间，由于经济发展水平、居民家庭收入水平和维持基本生活需要的财产价值不同，在承保限额上，可以从实际情况出发有一定的差别。

政府以承保主体的身份参与居民家庭财产的地震保险，目的是为了承担大的地震灾害一旦发生超过商业保险公司正常偿付能力的损失的赔偿责任。因此，政府应当以再保险人的身份参与家庭财产的地震保险。在日本，家庭财产地震保险业务先由商业保险公司承保，然后再全部分给由日本各商业保险公司和政府参股成立的地震再保险公司。后者根据将保险金额换算成可能发生的赔款金额，并以超额赔款再保险的方式将该赔款金额分为三个部分：一部分按各商业保险公司的市场份额回分给各商业保险公司；一部分自留；超过二者之和以上的部分分给政府，直至规划最高赔偿限额。地震损失发生后，首先由商业保险公司在其赔偿限额以内进行赔偿，超过商业保险公司赔偿限额的部分由地震再保险公司负责赔偿，超过地震再保险公司赔偿责任限额的部分由政府负责赔偿。为了防止在严重的地震灾害发生后商业保险公司在理赔时损害再保险公司和政府的利益，商业保险公司要按照事先约定的共同保险条款，要对超过其最高承保限额以上至再保险公司最高限额的赔款部分负责其中的一定比例（目前是50％），对超过再保险公司最高限额至政府最高承保限额的赔款部分再负责其中的一部分（目前是5％）。

日本家庭财产地震保险责任划分的方式构思精巧，不仅可以充分发挥商业保险公司在展业中的技术与人才优势，而且还可以通过共同条款将商业保险公司与政府的利益捆绑在一起，促使商业保险公司谨慎理赔，从而既可避免或减少政府的不合理赔款支出，又可降低政府的监督成本。我们可以将日本的这一方式移植过来，并加以适当改造，使之成为我国居民家庭财产地震保险制度的各承保主体间责任划分的基本模式。

为了平衡各商业保险公司承保的地震保险业务规模，合理划分商业保险公司与政府的保险责任，有必要设立我国的专业地震再保险公司。居民家庭地震保险业务的直接承保、责任划分和损失赔偿的流程可与日本的做法大体相同。当然，保险责任在不同承保主体之间划分的比例必须从我国的实际情况出发加以确定。可以考虑使我国专业地震再保险公司成为一个自负盈亏的独立的经济实体（要使专业地震再保险公司能够成为自负盈亏的经济实体，一个重要的前提条件是，必须使其起码就一个较长的时期而言有合理利润。只要其自负责任限额控制在合理的范围内，这个前提条件是可以得到满足的），而不只是一个在商业保险公司与政府间划分地震保险责任的机构。其资本来源在初期可以商业保险公司和政府为主，但从长期看不应只限于商业保险公司和政府，可以吸纳更多的国内其他资本和外国资本。这样，一方面可以极大地增强其承担地震风险责任的能力，提高地震损失的保险赔付率，并减轻政府的财政压力；另一方面也有利于通过国际再保险的方式向国外分散地震风险责任。

三、家庭财产地震保险的险种设计

日本居民家庭财产地震保险通常是作为财产保险的附加险由商业性保险公司直接承保的，即居民家庭只有投保了一般家庭财产保险，才能在此基础上附加投保地震保险。由于日本多数居民家庭都投保一般家庭财产保险，将地震保险作为一般财产的附加险并与前者同时投保，可以节省人力、物力和财力，减少承保主体的费用支出，因而是合适的。但对日本合适的做法对我国则未必合适。我国尤其是地震多发地区相当多数的居民家庭收入水平较低，对保险费的承受能力和心理承受能力较差，加之缺乏风险与保险意识，多数居民家庭没有投保财产保险。鉴于此种情况，为了扩大地震保险的投保比例，使更多的居民家庭都能获得地震保险保障，同时又不增加居民家庭的保险费支出负担，有必要采取与日本不同的做法，对居民家庭财产的地震保险设立独立的险种，在既定承保限额内单独承保居民家庭财产的地震风险。居民家庭可以不必投一般家庭财产保险，即可直接投保地震保险。考虑到一些特别贫困的居民家庭尤其是落后地区特别贫困的居民家庭交付保险费的困难，中央政府可以从财政地震保险专项基金中划出一块来用于这些家庭地震保险费的减免。

四、家庭财产地震保险费率的，水平和差别费率

日本家庭财产地震保险的保险费率由损害保险费率算定会（中立性费率算定机构）负责厘订。它由纯费率和附加费率两部分构成。纯费率由损害保险费率算定会根据地震的特点，长期积累的有关数据，在听取地震学、地震工学专家意见的基础上计算出来。

一定区域内破坏性地震发生的周期通常都要比较长，因此，在厘订地震保险费率时需要使用长期的和大范围的经验数据。日本家庭财产地震保险的保险费率，在计算时先参考过去502年间发生的372次有损地震的基础数据，估算出预想损失额，再以该损失额除以年数计算出平均损失额，最后以年均损害额除以现有保险金额求出平均纯费率。附加费率则是用保险公司的经营成本加查损、定损等费用，再除以现有保险金额计算出来的。我们可以借鉴日本地震保险费率的厘订方法，尽可能使用我国较长时期的地震及其损失的资料，并根据我国不同地区地震灾害的变化趋势计算出纯费率，并加上合理费用率得出商业性毛费率，然后再考虑居民家庭和政府财政的承受能力两个因素对其进行调整，确定出实际执行的费率。

基于多数居民家庭对保险费的承受能力较低和保险意识不强这一现状的综合考虑，我国居民家庭财产地震保险的费率水平应尽可能定得低些，以吸引更多的居民家庭购买家庭财产地震保险。这样，不仅可以扩大国家地震保险的覆盖面，使更多的居民家庭从这一保险中获得保障，而且也有利于增加地震保险的保费收入总量，提高地震风险的分散程度。同时，由于我国幅员辽阔，不同风险区域的地震风险程度差异较大，对不同风险区域应实行不同的费率，即实行差别费率制度。这样，可以更好地体现公平原则，有利于调动不同地区居民家庭投保地震保险的积极性，收到增加地震保险保费收入总量和提高风险分散程度双重功效。

要建立有差别的地震保险费率体系，有必要组织地质、地理、测绘、灾害学和保险学界的学者和实际工作者，在充分调查的基础上制作地震风险区划图，确定不同地区的风险等级和与风险等级相适应的基准保险费率。对于已经确定的费率总体水平及其地区差距，可以根据实际情况逐渐进行修正和调整。

五、家庭财产地震保险基金的来源与管理

政府作为承保主体参与居民家庭的财产保险，必然要对已经投保地震险的居民家庭财产因地震而发生的损失承担赔偿责任。那么政府用于赔偿的资金来自何处呢？在日本，政府的财政地震损失补偿基金主要有两个来源：一是政府作为再保险人所取得的再保险费收入：二是由国家财政投入的资金。鉴于我国财政灾害补偿基金独立运行必然带来的地方政府对中央政府、下级政府对上级政府、居民家庭对地方政府的依赖心理，夸大损失数量和层层讨价还价所造成的财政补偿基金分配的不合理，以及获得的无偿性所导致的财政补偿基金使用的低效率，有必要将中央政府财政补偿基金纳入保险补偿基金的渠道，并按保险的原则和方式加以运用。这部分资金与政府作为再保险人分人的保险费，以及运用这些资金所获取的收入，共同构成政府的家庭财产地震保险基金。

政府要设立专项再保险账户，对政府地震风险准备金的提存和使用实行特别管理。由于政府承担的家庭财产地震保险业务的规模涉及到在地震发生后政府的赔偿责任，尤其是大的地震所引起的政府的赔偿责任很可能会大大超过其提存的地震风险准备金的规模，所以政府的赔偿责任也要有限额。这个限额可以由财政部组织国务院和地方政府有关技术管理部门、财政部门、保险和灾害学等领域的专家学者，结合地震灾害的现状和趋势，财政可能拨付的地震保险专项基金的规模等因素进行论证。然后，按照这个限额的一定比例确定由中央财政拨付的地震保险专项基金的数量。政府承担的家庭财产地震保险责任限额和按照这个限额需要中央财政拨付的地震保险专项基金的计划，每年都要提交全国人大特别委员会审议。经批准由中央财政拨付的地震保险专项基金，连同其所分人的再保险费支付保险赔偿金后的剩余部分一起，要作为政府的地震风险准备金积累起来，严格实行专款专用。为了使商业保险公司更好地履行其赔偿责任，其地震保险费收入扣除所支付的保险金和经营费用后尚有剩余，也要以保险公司地震风险准备金的名义全部提存，不准挪作他用。为了保证地震风险准备金的安全和具有很好的流动性，使地震发生后能够对受损居民家庭及时提供补偿，地震风险准备金在投资运用范围上应严格限制于购买政府债券。

六、政府对财产地震保险的监管

由于企业财产的地震保险被定性为商业性保险，其承保主体只是商业保险公司，政府并不作为承保主体参与其中。因此，地震发生后企业财产损失的赔偿责任完全由商业保险公司承担，而政府并不承担。但是，这并不意味着政府不介入企业财产的地震保险。政府介入企业财产部分的地震风险的途径有两条：一是对保险公司经营险种的审批，只有那些有较强经济实力的保险公司才允许其经营企业财产的地震保险业务：二是对保险公司的偿付能力进行监管。对风险超过支付能力，经营已经处于不稳健状态的保险公司，政府主管部门可以采取相应的措施，对其承保地震保险乃至全部保险的经营活动加以必要的干预和限制，以保护被保险企业的权益。