城管追逐与摊贩抵抗：摊贩管理中的利益冲突与法律调整（下）

关键词: 城管；摊贩；冲突；调整

内容提要: 城管与摊贩在街头追逐与互殴屡见不鲜，并多次诱发群体性事件，其背后原因为何？本文通过对一系列事件和政策的梳理，指出思想意识上的偏见，法律政策的失当，是乱像产生的根本原因，国家必须进行政策和法律调整，从根本上解决问题。 三、城管与小贩的暴力化 对于软硬不吃、软硬皆施的小贩，城管时常采取“一脚定乾坤”方法——抄摊儿。两者开始频频交手，以暴易暴。旁观者惊异于城管的粗暴，但城管却有自己的无奈。一个城管队员自曝心理历程：参加城管之前看见过抄摊儿无法理解，成桶的白米饭被倒在垃圾堆上。后来没想到我也开始抄摊。我是不得已。文明执法不能解决问题，只好“一脚定乾坤”。在街上执法，这是最高效率的方式。当“一个城管要面对60个无证摊贩，不想用暴力都难。”[29]笔者指导的研究生曾在天安门城管实习，回来感受道：“连我们都想动手了。” 按照现行的行政处罚法，城管对小贩进行处罚，至少应当表明身份、告知权利、收集证据等，而实际上小贩瞥见城管就溜之大吉。当法律规则难以操作而上级命令又必须执行时，城管只能自创规则。一旦城管摆脱正式规则的约束时，执法就只能凭纪律和良知。纪律和良知若再失守，暴力就开始了。法律不允许城管使用暴力，而完成任务又必须借助暴力，非法施暴成了必然选择。暴力一旦失控，就难有边界。深圳街道办城管队员当街扒掉市城管队员的裤子，北京十余名城管当街围殴警察。[30]为了规避法律风险，城管更愿意借助协管来实施暴力： ……两名假证贩子说，他们先后遭到数名男子围殴，被罩住了脑袋押上汽车，身上财物被洗劫一空，还搜走了银行卡并逼问密码，卡里原有几百元钱只剩下几十元。……到下午2点多，一名身着城管制服的女工作人员掀开秦鹏的头套，要为他做“笔录”，核实了秦鹏的手机号码与户籍地址后，要他写下“以上内容属实”并签字按手印。笔录后他被重新戴上头套押上车……，让他脱掉鞋子下车，摘下他的头套，命令他“往前走，不准回头”。秦鹏后来打听到，自己被抛在十三陵水库附近…… “卖假证本来就不合法，不敢找警察。”第三天得知另一个同行又“遇劫”了，他们决定求助警察。协管被抓到后，刑警问他：“知道怎么回事吗？”他说：“不就是钓鱼吗？”“钓鱼”者是**城管大队协管，听说包括城管副队长共十三四个被带到派出所，赃物有许多手机、钱、银行卡等，光手机就有32部。该案后来移交昌平警方。在取保候审期间，副队长***仍继续执法。[31] 案件最后不了了之。这不完全因为官官相护，因为案件事实本身就是“灰色”的。虽然故事充斥着非法镜头，但身着城管制服的女工作人员做“笔录”却又像在正式执法。小贩声称“被劫”，保安自称“钓鱼”。“打劫”的东西虽然有遗失，但也有的保存在单位里。行动者并非个人暗中进行，而是集体公开行动。即使请教刑法专家，这种行为也难准确定性——既象打劫，又象执法，介乎两者之间。而以下事件，则完全是黑色的了： 盘踞海淀**小区的“地头蛇”和城管分片队员张**、小区物业经理潘**、保安队长张**勾结，用“城管抽查”的名义打击不交保护费的小商贩。据水果小贩刘义等人介绍，收“保护费”始于非典前的两年，最多时有二十多人收钱，张。*也收。张的势力范围“地方大，位置好，一个摊位每月要收两千元”；紧挨张*，地盘的是物业经理潘**的“摊位”，“每月收1600元”；保安队长张。*占有四个摊位，每个在八百元左右。“城管抽查”成了收费手段，不交钱，城管就带保安来抄你。上级单位检查时，这些人会提前打招呼。刘义称：“他们生意兴隆！我们算了一下，一个人一年至少能收十几万。”[32] 收费始于2001年，警方抓捕在2007年，收费期约六年，期间黑白两道相安无事。各方分配比例比照权力大小：城管张**“地方大，位置好”，单个月收2000元；物业经理的地盘紧挨着张**，单个月收1600元；保安队的摊位月收800元。应当可以纳入国库的数百万“税源”流失了。人民政权在张××所管的“片区”被彻底非法化。这种“一个都不能少”式的全面收费持续六年。在人民群众眼里，“塔院城管”这个“组织”而不是“个人”非法化了。 不到两个月，朝阳城管**分队的两任保安队长涉嫌抢劫和敲诈勒索小贩被警方抓捕。水果小贩赵强说，从他去年秋天来这里摆摊，就很少见到城管队员上街，都是城管保安在街上巡逻。今年7月8日，保安班长和队长要他们四个卖光盘的每月交2000元保护费。四个小贩交钱后越想越后悔：以前遇见保安，逃跑几率至少是50％。就算被抓，给他们“意思意思”也能拿回光盘，每月损失远远小于500元。没想到他们胃口越来越大，干不下去了。他们选择了报警。 协管保安为什么可以收保护费？城管队长说，和平街目前有15名城管，50多名协管，管辖范围4．6平方公里，人流量大、街面复杂，一些城管偷懒，导致保安单独执法。刘宾出事后都是城管带着保安出来执法。 一名城管保安说，我们早上6点半起床，8点正式上班，如果没有临时任务，一般每天晚上10点左右下班，没什么制度约束，工作主要靠自觉。每月工资900元。我们上岗这两个月，常有小贩塞钱塞烟，都被拒绝。“有个中年妇女要给我200块钱，让我把她被没收后停在院子里的三轮车推出来。我拒绝后，她很不解地离开了，临走还自言自语‘以前都是这样干的’。”[33] 这个案例有几点要注意： （1）此前小贩被抓，只要“意思意思”就能拿回光盘。这些“意思”应当给了巡逻保安，而非保安队长，无法通过保安队长之手再转移他人。从保安班长和队长角度来看，这是“失控”，是手下的人在“黑领导”，所以他们要亲自和小贩谈收费。假如城管有不法之念，宜假手保安与小贩交易，避免风险。一旦事发最好保安一走了之，大家安静。假如保安落网，只要城管一口咬死，就可成功地刷清自己。 （2）保安的收费标准远远低于保安队长，小贩的原话是“远远小于500元”，估计应在200元以下。高收费逼得小贩没法干，才有了报警和事发。如果收费合理，小贩不会报警，两者相安无事。和平街范围大、任务重，“很有必要”招聘协管。目前和平街有五十余名协管，而城管只有十五名。招聘协管名为“分担”事务，而协管一旦到岗，城管就偷懒。城管虽然实行工资与效益部分挂钩，但实效不大。因为事务分配权在城管，只要让保安多干点，任务照样完成。通过任务发包，城管队员成功转型，很少上街，“都是城管保安在街上巡逻”。上街如果动手，保安理当冲锋在前。 （3）保安每天工作时间近14小时，月收入900元，等于或小于普通饭店服务员工资。工作没什么制度约束，主要靠自觉。巡回时，常有小贩“塞钱塞烟”。工资少、工时长而且没有前途，保安会逐渐腐化，实现从“拒贿”到“收贿”再到“索贿”的转型。那位送钱被拒的中年妇女说：“以前都是这样干的”。这里包括两层意思：其一大家都这么干，其二一直这么干。“这么干”已成惯例。摊贩市场被城管和保安们成功地私有化，至少部分私有化了。[34] 北京城管队员非法化最确切的个案，要数顺义区城管高丽营分队队长常**。他被法院径直判以“参加黑社会性质组织罪”和“敲诈勒索罪”。[35]在少数城管暴力化同时，小贩社会也开始暴力化了。他们或者自行组成黑社会，或者寻求黑社会保护。[36] 27日下午，两名城管队员在遭到暴徒殴打后，竟被要求下跪认错。说起被打的一幕，城管队员感到灰心。两人在劝阻这些摊贩离开游览区时，一名女摊贩破口大骂，其他摊贩在旁煽风点火。他们收缴一名摊贩的秤，摊贩一边打电话，一边对执法人员说：“你们两个等着，我要你们好看！”几分钟后，9名手持刀具和铁棍的男子赶来，对安某和薛某大打出手。在殴打过程中暴徒们不断用地方话辱骂安某和薛某，威胁他们不准再来“管闲事”。其中一名歹徒威胁被打倒在地的薛某，要他跪下向女摊贩“认错”。 执法大队李队长说：“这些人居无定所而且三五成群。当执法人员纠正他们的违法行为时，他们气焰嚣张，甚至有些执法人员下班回家还经常会被跟踪，我们特别害怕自己的家人遭到报复。”他们已经结成帮派，只要一人受到执法人员的清理，他们就全体结帮，并叫来同伙打人，更甚的是，这伙人垄断了游览线，不允许其他外地人在他们的‘势力范围’内摆摊设点。”[37] 通过暴力强行划定并垄断利益，属于典型的黑社会行为。这些人居无定所，三五成群，气焰嚣张，跟踪威胁城管队员，以至城管“特别害怕”。如果任由事态发展，结果可推而知。从小贩角度，由于他们无法组成正常社会，也无法寻求政府保护，只好组成“新疆帮”、“安徽帮”等类型的私人社会，必要时寻求黑社会帮助。据研究黑社会问题的南京大学教授蔡少卿估计，中国黑社会成员超过百万。黑社会猖獗的客观原因之一是农村盲流人口涌入城市，迫于生活加入黑帮。[38] 四、小贩治理中的个人、社会与国家 摊贩治理，并非城市化进程中无法克服的“中国难题”，世界各地都曾经历过失业人群“摊贩化”，经历过从排斥驱逐到认同疏导。非法化小摊贩和激烈的取缔，各地也曾发生，但国家正式制度驱使数百万官员与数千万摊贩，进行长达二十余年流泪加流血的“都市游击战”，无论其规模还是其惨烈程度都属世界史上罕见。治理小摊贩并不难，各国有着近乎共同的答案，要旨是：（1）小摊贩合法化，划定区域和时段，让其有序经营；（2）成立小摊贩自治组织，实现自我治理和约束；（3）国家提供必要的制度规范和监督救济，协调摊贩与其它利益集团的关系，避免摊贩社会黑化。这些治理原则，已为韩国、日本、美国等国和我国台湾地区实践所证实。[39]大陆有限的几个试点单位，收效也极其良好： 3月8日下午6点，下班高峰，小摊点摆成一字长蛇阵。卖臭豆腐的，烤羊肉串的，卖馄饨的，三轮车、桌子摆放得井井有条。地面出奇的整洁，不像很多城市脏水横流，苍蝇群飞。 “要是几个月前来，绝对看不到这副场景。”城管中队长江志正说。摊点生意和“市口”直接相关，每个摊位都设法前移，动辄就堵得动弹不得。为抢占地形，摊主们时不时打得头破血流，成为镇江市脏乱差的典型。执法队员跟摊主的关系，势同水火，“动谁的摊子谁就跟我们‘拼命’。” 城管大队长尹小雪想，能不能换个思路，让他们进行自我管理呢？为此，镇江市城管局联合公安、工商等部门，先后召开三次协调会，启动“民主自治”试点。八位摊主一致同意无记名投票选出正副小组长，通过抽签进行摊位排序。商定自路口向北20米内摆放摊位，按序号定时轮流交换位置，正副组长监督协调。 试点一个月，效果出奇的好。自治组长黄世萍说，现在大家规规矩矩，既用不着起大早抢位子，也不用跟城管队员吹胡子瞪眼。上家泼了脏水扔了垃圾，下家就会提醒清扫；下家生意忙不过来，上家就在旁边搭把手。 镇江城管把民主自治的好处归纳为一箭三雕：秩序规范了，市容整洁了，关系和谐了。城管的工作模式发生质的变化，从执法为主转变成协调为主。有什么问题，聚在一起开个会，提个醒就行了。城管在与不在，现场的秩序、卫生都差不多！现在矛盾解决了，城管也可以“隐身”了。[40] 义士路小贩自治效果“出奇的好”，其实不奇。政府打击小摊贩的理由无非“脏乱差”，而“脏乱差”其实是政府错误管出来的，并非摊贩经济的胎记。政府非法化小摊贩，摊贩们的利益无法保障，无法形成恒定的社会关系网络。小贩之间、小贩与居民之间的秩序难以生成，即使生成终当短命，因为这些秩序都在国家打击之列。朝不保夕的小贩，当然无心将摊位装点的整洁漂亮，因为不定哪天被抄，投入打了水漂。小贩无心树立信用，因为信用依靠日积月累，而小贩只能“打一枪换个地方”。由于法律不认可小贩之间划分的利益范围，小贩之间只能奉行“先占为王”的丛林规则，天天抢占地形，“时不时打得头破血流”。无从讲信用、讲卫生、讲秩序，一切失序，“乱成一团糟”。借用浦东新区张学兵区长的话：“乱设摊是我们管出来的，主要责任在政府。”[41] 一旦政府转变立场，事物就回归本来面目。秩序形成了：通过抽签进行摊位排序；自路口向北20米内摆放摊位；按序号定时轮流交换位置。自主选择的秩序被自觉地遵守，无须国家执法。城管在与不在，现场的秩序、卫生都差不多！大家规规矩矩，互相帮助，其乐融融。城管也称一箭三雕：“秩序规范了，市容整洁了，关系和谐了”。城管的工作模式发生了质变，从执法为主转变成协调为主。矛盾解决了，大家安生了，城管也隐身了。 摊贩经济的政治和经济正当性，学界早有归纳。一般认为，摊贩经济并不缺乏效率，它是市场经济的重要组成部分。摊贩经济不仅增加GDP，还有更多的优点：（1）满足低层和普通市民阶层的生活需要，廉价的摊贩市场是他们消费品的理想来源。（2）丰富城市文化。摊贩经济能营造一种特殊的城市街头文化，让游客和市民感受地方的特殊风味。如法国巴黎街头艺人的展示、我国传统的庙会、夜市，不仅提供购物便利，还是城市文化独特的景观。（3）摊贩是恢复街道活力，有效利用公共空间，增加城市魅力的佳径。“欧洲有露天吧台，亚洲有街道摊贩”。摊贩制造街头的喧闹，活跃着城乡的交流。（4）解决部分就业。许多人受资金、技术、年龄限制，只能自我就业。起点低、资金少、操作容易的摊贩生意，成为就业捷径。[42]