村委会选举中基层政府的角色与行为分析——对江西省40个村委会换届选举观察的一项综合分析

--An Analysis of Observations of 40 Village Committee Elections in Jianxi

This paper analyzes the behavior， operations and functions of town and township governments in 40 village elections， discussing the role of local governments in the election of village committees. The author’s view is that the role of the town and township governments is almost omnipotent but chaotic. They are both "legislators" and "enforcement authorities" as well as "supervisors.” Their behaviors are passive rather than active. Therefore， the development of villager self-governance replies on not only governments’ promotion from the top down but also grassroots push from the bottom up.

基层政府在村委会民主选举及村民自治中的行为与角色，已引起学者的广泛关注。多数人认同于这样的看法，对中国绝大多数农村而言，村委会民主选举与村民自治是一个需要自上而下由基层政府强力启动并推动的过程。因此，基层政府行为在其中的作用是第一位的。（徐勇，1997；肖唐镖，1999；王振耀、白钢、王仲田，2000：13）有学者的研究进一步表明：制约村委会民主选举与村民自治的主要因素也正在于地方基层政府。（肖唐镖，1998；赵树凯，2001）。不过，我们应当注意的是，这些研究主要是针对《村组法》正式颂布实施以前而作出的。那么，随着法律的正式施行，情况是否会有变化？本文依据对江西省40个村委会换届选举观察就此作一综合分析。鉴于笔者已在另文中研究了县乡政府在村民直选中的实际影响力和作用力（肖唐镖，2001），本文拟通过描述县乡政府在村民直选中的具体行为及其运作过程、实际功能，来研究分析其角色特征。

C、T两县均在江西省中部地区，其经济社会发展状况及历史传统相近。在随机选取的40个样本村中，从地形看，山区村占20.0%，平原村为37.5%，丘陵村有42.5%。从地理区位看，地处城镇郊区的村为41.0%，在城镇郊外的有46.2%，还有12.8%的村在很偏僻之地。而从交通状况而言，交通方便的村占51.3%，交通一般的村为15.4%，交通不方便的村有33.3%。可见，这些样本村虽然选自于两县10个乡镇，但交通地理状况呈现多样化特点。

那么，样本村的经济状况如何呢？从表1可见，以稻作农业为主体仍是多数村产业结构的特征。1998年，40个村的农民人均纯收入1533元（各村均值）。同年，56.4%的村无集体经济纯收入，年收入在5000元以下的村占28.2%，在5001至20000元的村有7.8%，30000元以上的为7.8%。而且，相当部分村已负有巨额债务，仅有35.9%的村每年能及时兑现村干部的工作报酬，少量拖欠的村占25.6%，38.5%的村其干部已数年未拿到报酬。这些情况，基本体现了中国中部地区农村的特点。

表1：样本村的经济发展状况 N=39（村） 单位：%

以稻作农业为主 以经济作物为主 以林牧养殖为主 私有济济状况 94.9% 15.4% 7.7% 发达村5.1%，一般村12.8%，不发达村82.1%

如果以基层政府对村委会民主选举的依法操作与否、以及作为的积极程度为自变量，那么，如表2所示，基层政府操作选举在理论上就有可能出现六种类型。从我们调查的情况看，在40个样本村委会民主选举中，这六种类型都出现了。具体说来，在A类“直接依法操作”型村中，如南门、曲斗、马口、桃源等村，县乡工作组积极介入选举，并严格依法操作，从而确保了选举的民主合法性。反之，在B类“直接违作”型村中，县乡工作组的积极介入并不是依法而行，而是独自或与村干部一道进行暗箱操作，严重作弊，贯村、章村、程村、埠村的情况就是如此。

表2：基层政府操作选举的几种可能性类型表

依法操作 违法操作 积极作为 直接介入 A.直接依法操作 B.直接违法操作 间接介入 C.间接依法操作 D.间接违法操作 不积极作为 E.由村依法选举 F.放任的作弊选举

资料来源：对39个样本村情况的调查。

与A、B两类中基层政府的直接介入不同，在有些村，基层政府的介入却是间接的。如在C类“间接依法操作”型村中，县乡工作组也驻扎在村内，但没有站在选举工作的前台，或包办替代，或与村工作人员联合操作，而是以指导者身份来行动，普田、游村、中村的县乡工作组就是这样。而在D类“间接违法操作”型村，县乡工作组的介入也是间接的，但却指导进行违法选举或在某些程序违法运作。如，洲村委会民主选举中胡小元的“过半数”票，实际上是无效的，但这却是乡干部的主张。罗家村委会民主选举中的一些违法行为，也是与县乡工作组的指导有关的。

同基层政府以上四种积极“作为”类型不同的是，它们也有“不作为”的情况，即为E、F两种类型。在这种情况下，县乡政府虽然也向村派出了工作组，但它仅是名义上的、形式上的，并不参与该村委会民主选举事务的决策，任由村里自行开展选举。坎下村、狮前村就是“由村依法选举”的类型（E类），在这两个村，乡干部放手让村里自己组织各项工作，由于有一个来自群众的强有力的选举委员会，结果选举非常成功。而在“放任作弊选举”的类型（F类）村中，工作组对村干部（主要是村支书）的选举工作也不加过问，甚至对一些程序的作弊也任其自流，如永昌、古坪、河江等村。

当然，县乡政府及其工作组对各村委会民主选举采取何种操作类型，取决于多种因素。其中重要的两条即为：村支书的能力，原村委会班子的状况（是否被乡镇希望能留任）。如果乡镇认为村支书有很强的驾御能力，希望原村委会班子留任、并认为它能继续当选，就很有可能采取“不作为”的方式，放手让村里自行组织安排选举，狮前村、永昌村、坎下村、古坪、河江等村的选举就是这样。反之，乡镇如果认为村支书驾御能力不够，但希望原村委会班子留任、而它的继续当选又面临挑战时，就更有可能“积极作为”，直接或间接地介入选举工作。

以上对基层政府行为的分析主要是从基层政府本身的维度而展开的。如果我们从村自身的角度来看，那么，就可把村委会民主选举分为“自主性选举”和“管制性选举”两种。所谓自主性选举，是指乡镇基层政府对村委会民主选举的程序、方式，特别是候选人的确定等问题采取不干预的态度，任由村委会民主选举委员会按照上级确定的规则和要求去组织、安排和确定。而管制性选举则是指基层政府干预的选举。实际上，在村委会民主选举的这两种分类之间有着相通之处。A、B、C、D四类即为“管制性选举”，而E、F两类系“自主性选举”。在本次调查的40个村中，多数村的选举还属于管制式选举，只是县乡政府对各村委会民主选举的作用方式和程度有所不同而已。不过，在“管制性选举”与“自主性选举”中都有可能出现民主合法的选举（A、C、E），也有可能是违法性选举（B、D、F）。由此可见，基层政府介入选举本身并不重要，重要的是如何介入。

那么，县乡政府是从哪些方面来操作选举、并发挥作用的？从对40个村的调查看，在选举中除了不亲自投票、不作为候选人外，其它所有的行为中都有县乡政府的作用。各村的选举都是一个自上而下的制度引入过程，都是在强行政驱动下而展开的，如选举的筹备、动员与组织，以及规则、程序的安排、解释与实施等，都来自基层政府。具体地说，在选举中，基层政府的功能及其运作方式主要有：

（1）规则制定与解释功能。在全国《村组法》正式颁布实施后，江西省人大常委会通过了相应的《实施办法》，对选举的步骤、程序、方法，候选人条件等作了原则性的要求。各地还会制订更详细的《实施方案》，如C、T两县均由县委、县政府下发了以此方案为内容的“红头文件”。实际上，在我们观察的10个乡镇，它们也进一步制订了更具体的《选举操作规程》。当然，这些具体的《实施方案》与《操作规程》，从表面上看是对《村组法》和《实施办法》的进一步细化，并无原则上的冲突。从选举的宣传、选民的登记，提名程序，到候选人的条件及人员确定，再到候选人的介绍、正式投票，以及选票的设计、统计与监督，还有村委会职数的规定、村委会民主选举委员会的产生、职责等等，皆有细致的规定。因此，选举规则与程序的制订都是县乡政府的行为。而且，在实际中对其的解释权也在县乡政府。

（2）信息传输与发布功能。限于书刊、电台等现代传媒在农村的不发达，特别是有关村委会民主选举知识在农村传播的缺乏，绝大多数农民对如何选举可谓知之不多。而且，对何时将发生选举等信息，也要取决基层政府的发布。这就是说，有关选举的信息至今仍是被基层政府垄断的，对农民而言尚是稀缺的。尽管C、T两县在实施方案中对选举宣传的要求很具体，但我们从调查中发现，其实在各村对选举的宣传发动工作很不深入细致，对选举的规则、方式、程序等都是进行有选择性的传输，并没有全部发布，而且往往是对选民提要求的多（如积极履行职责），而向选民介绍其权利的少。因而对选举的信息和知识，选民实际上是不太了解的。这就使选民和乡村干部对选举信息的掌握处于极不对等的地位，有利于县乡政府对选举局面的控制。反之，县乡政府的这种控制就易于遭遇挑战，如在普田村，当一位村民候选人看到观察员手中的《选举必读》后如获至宝，仔细阅读后即对村委会民主选举工作摆出了种种合理的批评。

（3）组织与操作功能。在C、T两县，县乡政府都设立了选举领导机构，并组派了工作组进村亲自指导。按理，县乡工作组进村主要应起政策指导及相应的监督功能，但在绝大多数村，他们还往往走到选举工作的前台，直接操作选举工作。比如，他们与村支书一道指定、选委会成员，决定投票方式，帮助或者直接组织选举，有的甚至帮助一些组织意图之中的候选人拉票。对各村候选人的条件，以及正式候选人的确定，本应由村委会民主选举委员会依照法律政策来决定，但在不少村，县乡工作组也直接介入，并起主导作用。在曲尺村，为了使组织所愿的人员能胜出，工作组便将对候选人文化程度的要求由县里确定的初中文化改为小学文化。乡党委副书记在该村委会民主选举会议上就说：“在放开老百姓选村官的过程中，如何体现党的领导和党委的意志，关键在两方面：一是乡镇基层政府是否掌握着控制村选委会成员的资格认定和最终确立；二是村委会成员候选人条件的设定和候选人审批是否由乡镇基层政府牢牢把关。”在东江村，候选人提名结果出来后，当乡镇工作组的同志发现乡镇的意图遭遇尴尬，而真正的竞争也在预定人选中进行时，就以村委会中要保证有妇女干部等为由，故意减少村委会职数，以保证原村干部能全部留任在村两委班子中。在曲斗村和爵誉村，当乡镇基层政府看中的预定人选都成为了村委会主任的正式候选人而无法调剂时，但又为了保证他们都能当选，就临时决定采取了分职位选举的办法，让竞争主任职位的落选者能参与委员的选举。

（4）仲裁功能。在选举中往往会遇到各种突发问题，特别是遇到法律规则上不曾规定的问题。在此时，只有坎下、普田等少数村的选举委员会能起到正常的集体仲裁与决策功能。在多数村，这一功能都由县乡工作组或基层政府承担。在仲村，当选票上出现“一人两名”（有选民写下候选人的书名，又有选民写下该候选人的小名）、发生计票争执后，最后交由乡政府作定夺。在罗家村，当一些未转来户口的媳妇们未领到选票，而与村干部发生争执后，县政府有关部门一锤定音：应发选票。在更多的村，当村选委会成员对有效票、废票的认定意见不一时，都是由县乡工作组或基层政府来裁定，王沙塘、中村等村计票现场上就发生了这种情况。

（5）秩序监督与维持功能。这应是县乡工作组的重要职责。不过，在调查村中，工作组的监督功能普遍不足，尤其是对选举工作人员的监督不力（实际上工作组本身也是“工作人员”）。但对选举秩序的维护，防止对选举的干扰、破坏，却是县乡政府用力较多的地方。最为突出的是，C县在我们所调查的后16个村，正式选举的当天，每个村都由县里统一安排了两名警察来现场维护秩序 [1]。这在一定程度上也是对选民的一种威慑，特别是对敢于提出批评意见的选民的威慑，从而有助于县、乡的意志得到更好的实现。

县乡政府在选举中承担了如此繁重而多样的功能，这无疑是自上而下强力推进村委会直选的表证。但问题是：应如何评估县乡政府的角色特征？它对村委会直选究竟发生了何种性质的影响？

有学者曾提出，中国实行村民自治，推进民主化进程的一大特点是，基层政府行为并不是“消极物”，而具有积极的主动性（徐勇，1997：256-258）。从表层看来，村民直选以及村民自治经由自上而下推动，这种民主发展模式确实体现出“基层政府”的“主动性”角色特征。不过，在选举观察中我们发现，县乡政府的行为并不是用“主动性”就能完全解释的。实际上，于C、T两县的县乡政府而言，它们启动并推进第四届村委会换届选举，更主要的是出于上级政府的压力，带有更强的被动性，甚至应付性。在调查中，即有多位乡镇领导和工作组成员向我们抱怨：为什么要搞这种“超前的选举”？言语之中，表现出强烈的疑惑、抵触与无可奈何感。 [2]比较C、T两县的政府行为，我们看到：C县对选举似乎更为重视，它除了采取同T县政府一样的举措外，还实行了更强硬的推动方式，如：进村工作组由县、乡政府干部共同组成并由来自县里的干部负责（而T县的工作组仅由乡里派出），成员每村有4-6人（T县则1-3人）；而且向部分村派出警察来维持选举秩序（T县没有此举）。但也恰恰是在C县，当他们开始并不知道我们将首先进入4个选举试点村作调查时，他们对这些村委会民主选举的操作无一不是严重地作弊；在我们后续观察的16个村，他们如此重视选举，“以防再出差错”，则主要是“外来者”（观察员）介入的结果 [3]。于此，县乡政府对选举的真实的被动与应付心态一览无遗。笔者以为，这至今或许是多数县乡政府行为的主流特征。在宏观体制不变的背景下，基层政府行为的变化，将主要取决于县乡领导人对民主的理性认识程度。 [4]

那么，主要处于被动与应付角色的县乡政府对村委会民主选举又带有了什么性质的影响呢？从选举观察中我们看到，尽管C、T两县基层政府对选举有统一的部署与要求，但由于各村村情本身的差异，由于各村工作组的差异等原因，基层政府行为在各村却有着并不一致的表现。下表3即是对各村委会民主选举中基层政府行为取向的统计。

表3：在各村委会民主选举中县乡政府或其派出的指导小组的态度和作用怎样？ N=39（村）

作用性质 倾向并保证了选举的民主性 倾向有效的民主选举 倾向“暗箱操作” 公然作弊 其它 百分比 25.6% 35.9% 17.9% 12.8% 7.7%

注：1.选择项“其它”系指：看不来或说不清。

2.资料来源：对39个样本村情况的调查。

从表3可见，在六成多的村委会民主选举中，县乡政府行为倾向于民主的或有限的民主选举；基层政府行为倾向“暗箱操作”乃至公然作弊的村占三成。这是一组或许能给人些许宽慰的数据。应当说，县乡政府依法操作选举的作为，特别是为确保选举的依法且成功而采取了种种努力，这很值得研究。 [5]但限于篇幅，这里，我们仅来研究基层政府的另一面，即“艺术化”地舞弊操作选举的手段。

赵树凯的研究曾表明，选举组织者对选举规则的破坏表现几个环节上：一是候选人的产生，如搞指定；二是在投票过程中违犯规则；三是计票中违犯规则，唱票人与画票人为一个候选人所左右，甚至直接篡改投票结果；四是选举结果直接被上级所否定甚至改变；五是村干部的产生并不经过形式上的合法性（赵，2001：16）。欧博文与李连江的研究也发现：乡镇干部经常到利用法律关于选举程序的模糊性来限制选民的选择自由，其它的手段还有：垄断提名，搞突然袭击式的选举，要求党员投上面圈定的被提名者，禁止乡镇不满意的候选人发表竞选演说；若“错误”的候选人胜出，则宣布选举无效，并坚持用举手表决的方式（o’brien & li，2001）。梁峻还提出，乡镇政府会“随意拖延、幕后操纵、强行干预”等手段，影响村委会选举（梁，2000）。从我们的选举观察看，几乎基层政府所有舞弊操作的选举，都带有一个趋同性的目的，即他们希望组织看中的人员能如愿当选，特别是希望原村委会班子（或其中的主要成员）能继续留任。为了达到此目的，县乡工作组同村支书自选举一开始，就会设计好一些关键程序与方法，并予以实施。其手段、方法形形色色，这里列出观察中常见的几类：

1、对选举信息与规则进行垄断与控制，或仅作有选择的发布，以使选民与组织意图之外的候选人不熟悉规则，偏于操作者控制选举。

2、对候选人资格作灵活设定，以便组织中意的人选入闱，并将不中意的其他人挡在外。曲尺、游村就出现这种情况。而在艾村，乡里还准备了另一着，一旦一位不中意的人入选村委会成员，就将以其超计划生育而予以除名。

3、在正式候选人确立中采取灵活方法，极尽所能地将最有竞争和挑战实力的其他人员排除，而不是简单地按票数来确立正式候选人。其中的手段，除了利用候选人资格的限定外，还有各种非正式方法。如在艾村，对一位村主任职位有力的竞选者邓某，乡里即以其下去拉票等为由逼迫他辞选。在有的村，则以让其担任其他职位为由，利诱有力竞争者退出对主任的竞选。如此等等，即是为了形成对村主任职位“一强一弱”（强者为合组织意图的人员，弱者为有意拣选的弱势竞争者）的竞选局面。

4、诱导选民投票。在各种正式或非正式场合，以表扬的口吻介绍中意的人员，称其很得乡镇的支持，而其他人都得不到上面的支持，即使选上来了以后也干不了。在罗家、王沙塘、桃源等村，工作组的同志甚至劝选民说：现在的村干部如果选不上，以后还是要当村干部的，而选上了新的人，就要增加村里的负担，所以，你们还是如选现在的干部好。

5、对村委会民主选举委员会成员与选举工作人员的选择，多数村往往以与村干部的关系、能否忠实贯彻组织意图为主要标准。在永昌、王沙塘、尺江等村，还让已是正式候选人的原村干部作为工作人员，拎着票箱上门搞流动投票。

6、对投票方式，多数村主要采用流动票箱投票，以偏既可现场引导选民填票，还可有利于以代票等方式搞舞弊。

7、简化对正式候选人的介绍程序。有些村并不曾召开选举大会，以介绍候选人，并让他们发表竞选演说。还有些村虽然召开了选举大会，但也没有介绍候选人的程序，更不让选民对候选人进行发问、答辩。在建丰村委会民主选举大会现场，笔者看到：一位选民刚对正式候选人提出有关减轻农民负担的问题，就被主持会议的工作组干部打断。普田村一位候选人要求村里把自己的情况向其他村民小组作介绍，也遭到断然的拒绝。

8、在选票统计中对有效票与废票的认定，往往倾向于组织中意的候选人。洲村胡小元的“当选”，即是将废票剔除在选票总数之外计算出来的“过半数”。

在县乡政府特别是乡镇基层基层政府对村委会民主选举的种种担心之中，最核心的便是此后乡镇工作难以推行。按他们的看法，选举后乡村社会的变化会对其行政行为产生制约与影响。那么，在各村委会民主选举后这种情况是否已经或正在发生？

在选举后，我们观察员对铁村、马口、贯村、罗家村、王沙塘村、建丰村、东江村、南门村、吴坊村、小水村、洲村等部分村及其所在乡镇作了短期问访。情况表明：这第一次直选对基层基层政府的行为并未产生明显的影响力，乡政原有的政治行为方式与逻辑仍在顽强地延续。其一，基层基层政府向村推行政务的方式并无变化，仍然是按照领导与被领导关系这种方式来实施管理。其二，对村委会干部的管理方式并无变化。在马口、王沙塘等村，在选举落选的原村委会干部纷纷被乡里安排在本村的其他岗位上。在东江村所在的乡，党委基层政府在2000年4月13日即下发了有关任免2村3位村委会干部的“红头文件”。这些情况表明：单靠一次直选，或许并不能影响到基层基层政府的行为；仅有直选而缺乏其他的配套政策的实施，或许并不足以推动基层基层政府行为方式的改变。这样的变化，无疑还需假以时日。

在我们观察的40个样本村村委会民主选举中，尽管县乡政府采取了六种不同的操作方式与类型，但各村委会民主选举都是由基层政府启动并推动的。在此过程中，基层政府承担了规则制订与解释、信息传输与发布、组织与操作、仲裁、秩序监督与维持等功能， [6]几近于“全能”角色。它既是“立法者”，又是“执法者”，还是“监督者”。这或许是民主启动中需要经过的阶段。但是，我们应注意的是，基层政府这种混乱的角色特征，如果长期不能得到改变，就既会使基层基层政府的负荷过于承重，也会使村委会民主选举质量的提升受到制约。因此，科学地厘清、界定基层政府在村委会民主选举中的职能，应当是确保选举依法运作的重要前提。笔者以为，在村委会民主选举中，基层政府应主要承担的是“立法者”与“监督者”的职能，而不应亲自来组织与操作选举，承担起“执法者”的职能。

按西方主流民主理论，国家权力往往被视为民主建设与发展的对立物，社会力量的成长应以削弱国家权力为前提（景跃进，2001）。那么在中国农村的民主化进程中，情况是否也如此呢？对于地方基层政府在村委会民主选举和村民自治的态度，多数学者的研究已表明，这是一个十分复杂的问题。柯丹青（1997），欧博文与李连江（2001）对地方基层政府在推进村民自治中的阳奉阴违现象曾作了精彩描述。肖唐镖（1999）对乡镇干部的问卷调查也发现，他们对村民自治怀有深深的疑虑与恐惧心态，并提出国家权力“既是村民自治的推动者，又是其障碍者。”从我们本次选举观察看，以上观点得到了进一步的验证。县乡政府推动村委会民主选举，与其说是积极的、主动的，更不如说是被动的、应付的。怀着这种心态的县乡政府，对村委会民主选举走向的影响是双重的，离开了政府固然不行，但仅有政府也是不行的。如果仅有基层政府的作用，而没有村社区自身的作用，尤其是民间力量自下而上的促进，就是对村委会民主选举发展的极大不利。

主要

注释:

[1]在C县我们未作观察的其他村，县里却没派警察。 [2] 对乡镇的这种情况，史天健（1999)，肖唐镖（1999），张静（2000：202），何包钢（2000）都有所讨论。 [3] 在县、乡政府看来，这些观察员代表的是省里的意图，而在目前的体制下，唯“上”是举的行为取向使得他们不得不违心地“顺从”上级的意图。我们一些有经验的观察员已发现了这一点。 [4] 王振耀等（2000：83）也认为：推进村民自治的政治条件在地方的层面上，最重要的，就是县级领导人对于村民自治的重视与否，尤其是他们的重视程度。 [5] 王振耀等著（2000）已为我们提供了对六个县的案例研究。本课题组的观察报告也详细展示了基层政府在村级一层面的行为。 [6] 徐勇（1997：249-255）根据对达川市村民自治实践的个案调查，提出：基层政府在村民自治过程中扮演的功能和作用主要有启动功能、动员功能、推进功能与规范功能五类。