构建我国社保基金保值增值的法律体系

内容提要: 根据2010年5月公布的《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，到2009年底，我国五项社会保险基金收入为16116亿元，累计结余接近1.9万亿，再加上企业年金和全国社保基金，“大社保”概念下的资金总额接近三万亿。有哪些法律来确保这数万亿的庞大资金保值增值呢?这是摆在政府、法学界和经济学界面前的一道难题 社保基金面临保值增值的挑战

目前有关社保基金保值增值的研究主要集中在投资方向、投资工具等方面，大多是从经济学角度进行的分析，法学分析不多。对社保基金保值增值问题研究的一个可以借鉴的例子是中国的金融业。

截至2009年底，商业银行体系的78.7万亿资产有《人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》三部法律进行规范和监管，证券、基金业4.7万亿资产也有《证券法》、《证券投资基金法》保驾护航，保险业4.1万亿的资产有《保险法》来监管，2万亿资产的信托业有《信托法》，当然还有上千部金融业的法规、规章和规范性文件与上述法律一起为金融业“保驾护航”。

而“大社保”概念下的社保基金总额已经超过了三万亿元，如此规模巨大的资金有哪部法律进行监管呢?薄弱的监管体制、缺失的监管法律法规之间形成极大的反差，拷问着我国的社保基金法律监管体系:谁来确保其保值增值?如何确保其保值增值?

中国的《社会保险法》草案本来被寄予厚望，但已经三审的法律草案中只是笼统规定“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院有关规定通过投资运营实现保值增值”，而具体的“国务院有关规定”付之阙如。在我国庞大的社保基金面临保值增值挑战之时，也许可以借鉴资本市场最发达、刚刚经历了金融危机的美国的一些经验，构建确保我国社保基金保值增值的法律体系。

美国社保基金保值增值的经验

此次席卷全球金融危机的肇始地美国整个金融体系遭受严重损失，两万多亿美元的联邦社保基金却毫发无损，2007年时达到峰值的6.2万亿美元的私人养老金缩水也远低于股市的跌幅，其奥秘何在呢?

一是联邦社保基金的保值。始于2007年美国的次贷危机在2008年开始席卷全球，造成了被称为“金融海啸”的巨大金融危机，对全球金融市场带来的挑战前所未有。各国的养老金作为资本市场的重要投资者，绝大多数在金融危机中损失惨重。然而，根据《社会保障法案》而建立的“联邦老年、遗属和伤残人保险信托基金”(简称联邦社保基金OASDI)虽然身处金融危机风暴的“风眼”——美国金融市场之中，但由于有《社会保障法案》相关条款的严格控制和保护，使得OASDI几乎全部投资于特种国债，一方面确保了社保基金资产的安全性——国家信用担保，另一方面也确保了社保基金资产的收益性——在金融危机中收益率依然高达5.1%。数万亿美元的庞大资产取得如此稳健的高收益，在全世界绝无仅有。

二是加州公务员退休基金增值为先、分散投资的经验。和联邦政府管理的第一支柱联邦社保基金OASDI构成鲜明对比的是美国的第二支柱养老金，一个很好的例子是美国加州公务员养老体系。

从资产状况来看，由于加州公务员养老金投资国际、国内股票的比例高达66.83%，其资产波动和资本市场的波动基本一致。资本市场和需要长期投资的养老金似乎是天作之合。在1926年至1996年的70年间的美国资本市场，尽管有1929年大萧条所带来股票指数90%的惨重下跌、有1973年至1974年间石油危机而导致的股票指数超过50%的下跌，股票市场的年均复利收益率仍然达到10.7%。因此，从长期历史来看，股票是所有投资工具中最佳的投资品种，可以分享经济发展所带来的成果。尽管有下跌的风险存在，但正如同经济发展是总体上升的一样，股市也是长期总体上升的，个人账户积累制下的养老金只有投资资本市场，才能分享经济发展的成果，不能因为金融危机就放弃了投资资本市场。当然，要想基金得到增值，除了基金管理人的勤勉尽责之外，法律也起到了极其重要的作用。例如，按照美国国会1974年通过的《雇员退休收入保障法案》，考虑到资本市场的高风险特性，法律要求投资管理人必须通过多样化的分散投资和不同的投资组合来规避风险。

立法保障社保基金的保值增值

从金融危机中美国联邦社保基金和第二支柱养老金的经验来看，均是通过立法、修法而得以确保保值增值的。我国的五项社会保险基金结余、个人账户养老金和企业年金都存在着保值增值问题，核心是法律的缺位。根据“依法治国”的基本方略，借鉴美国针对不同基金的立法和修法，应当将我国社保基金保值增值问题提到立法和修法的议事日程。

一是五项基本社会保险基金结余的保值增值问题。我国的《社会保险法》草案自2007年12月首次提交全国人大审议以来已经三审，可望于2010年内正式颁布。借鉴美国《社会保障法案》关于联邦社保基金投资的经验，为使我国第一支柱的五项社会保险基金真正做到保值增值，需要在《社会保险法》中明确财政部、人力资源和社会保障部各自的责任，尤其明确财政部必须全额定向发行“社会保险特种国债”的责任，解决地方社会保险经办机构无法购买国债的问题。目前各省的五项社会保险基金结余大多数存在财政专户中，2010年初国务院通过了《关于试行社会保险基金预算的意见》，开始将五项社会保险基金纳入预算编制范围，此时由财政部针对财政专户发行社会保险特种国债应该不存在任何技术上的问题。未来和《社会保险法》配套的《社会保险基金监督管理条例》更应当借鉴美国《社会保障法案》相关条款的规定，通过极其严格的限制性条款，禁止五项基本社会保险基金结余部分投资除国债和银行存款之外的任何投资工具，以即期保值为第一要务。

二是个人账户养老金和企业年金的保值增值问题。从性质来看，统筹部分养老金和其他四项社会保险基金性质类似，以现收现付为主，保值应当作为首要目标；个人账户积累养老金和企业年金跨时数十年，应当以抵御通货膨胀的增值为首要目标。基于性质的分析，目前已有的第二支柱企业年金和第一支柱个人账户积累养老金比较接近而可以合并，交由竞争性的基金管理公司进行管理。管理的重点是基金的投资营运，构建符合其长期特点的投资组合、投资工具结构、投资期限结构，从而实现特定的收益性、安全性和流动性目标。同时，个人账户积累养老金和企业年金交由独立的金融机构经营，保证资金安全。

当然，上述设想需要通过立法才能实现。美国的第二支柱养老金投资于资本市场，通过《雇员退休收入保障法案》的分散化投资来确保其保值增值，并通过《税法》来提供税收优惠。因此，在《社会保险法》的框架下，通过《社会保险基金监督管理条例》和《个人账户养老金投资管理办法》的立法，以及现有的《企业年金基金投资管理试行办法》的修法，借鉴《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》的有关规定，构建个人账户积累养老金和企业年金投资运营的制度和规则。基本设想是:在初期可以允许个人账户积累养老金和企业年金30%-40%的资金投资股票，30%-40%投资企业债券和国债，10%以下投资房地产抵押债券及金融衍生品，其余以银行存款的形式存在，以确保支付。在这样的分散投资情况下，初期的基金管理按照大陆法传统实行严格数量限制规则，将来逐步引入英美法系养老金管理的“审慎人规则”，通过立法和修法实现个人账户积累养老金和企业年金的长期增值。