邮政普遍服务约束及成本实证分析

论文导读:：介绍并比较了各国邮政普遍服务的情况，包括范围、质量和定价。其中，从可达性、投递数量和送货服务等方面讨论了普遍服务的质量水平，采用一般定价法，价格上限法和盈亏相抵法分析了普遍服务定价。归纳出各国普遍服务约束的强度，参照Xavier Ambrosini，Franoois Boldron和Bernard Roy建立的普遍服务三维坐标，结合理论分析邮政普遍服务约束情况，认为由于地理情况，竞争程度、人均邮件量等因素差异，在各国建立统一约束标准的成本太高。 论文关键词：邮政，普遍服务，范围，质量，定价，成本 邮政作为社会服务行业，以追求社会公共福利为目标。邮政普遍服务是一个国家或地区经济发展水平的重要指标。本文在对各国邮政普遍服务的范围、质量水平和定价方法进行系统研究的基础上，按照标准归纳总结出各国邮政普遍服务特点，对各国邮政普遍服务约束强度进行分类，并借助三维坐标体系和理论对邮政普遍服务约束和成本进行了讨论。 一、各国对邮政普遍服务的界定 邮政普遍服务在满足用户多种需求方面起着重要作用。目前，国际上一些国家已经明确规定了普遍服务的范围，欧洲1997法令按产品资费和限重明确了邮件的范围(邮件0-2kg定价，包裹0-10kg或20kg)，包括挂号信和申报价格服务等特别服务。法国、荷兰、英国、爱尔兰邮政都颁布了邮政普遍服务的具体详单。英国、荷兰和爱尔兰的规制机构增加了普遍服务的范围及约束。我国《邮政法》也明确了邮政普遍服务的范围。即便普遍服务范围相同，成本和赔偿金也会存在差异。 近年来，普遍服务的范围也在发生变化，如英国的代领邮件，德国的代收货款邮件，加拿大北方食品邮递(Northern Food Delivery)的特别费率等。各国在单件邮递方面存在差异。在绝大多数国家，直接邮递属于普遍服务，但荷兰的普遍服务不包括一些大宗直接邮递。芬兰把定期投递这类二级邮件从普遍服务中剔除。英国邮政服务委员会将普遍服务分为单件邮递和大宗邮递，并认为大型邮递不需要普遍服务，因此其普遍服务只包括一项大宗邮件龙源期刊。几乎所有的邮政企业都提供非普遍服务，如日本的快递服务。美国普遍服务包括所有邮政服务。 二、各国邮政普遍服务质量和定价的差异化研究 质量是普遍服务的核心(Xavier Ambrosini，，2006)。影响普遍服务质量的因素包括，邮件投递和收集的频率、销售渠道或网点建设、投诉处理、丢失或损毁邮件的赔偿责任和邮政时限。质量直接影响成本。邮政企业基于自身利益考虑，偏好在不受监管的情况下降低服务水平。因此，制定普遍服务价格定价，能有效制止邮政企业的低效率行为(Franoois Boldron，2006)。 (一)影响普遍服务质量的主要因素 各国普遍服务的质量标准存在差异，但主要因素基本相同。（1）邮件收集投递。投递邮件频率直接影响投递的成本，减少投递次数能大幅削减服务成本。各国具体投递见表1。邮件投递频率与处理邮件和非直接供应有关，与普遍服务产品转运时间几乎无关。（2）到户投递。斯洛文尼亚的普遍服务必须到户，除非用户住所超出邮路200米或基于商业惯例无法集中处理，邮件可投至附近信箱。瑞典的信件要投至住户门前，所有包裹只送至当地邮局。寄送的地点直接影响着邮件投递成本。（3）网点建设。德国拥有超过12，000个邮政营业所(retail points)，每个营业所有5，000个邮政办公室，人口超过2，000的城市必须临近至少一个营业所，人口超过4，000的城市，联络点（point of contact）和居民的距离应保持在2km以内，每80km2就有一个营业所。爱尔兰规定An Post公司在每个国家至少设立一个大宗邮件的处理部门。在荷兰，超过5，000人口的城市平均每500m就有一个信箱，平均每5km就有一个联络点；其余地区每2500m至少有一个信箱。新西兰邮政拥有至少240个全方位服务窗口和880个部分服务窗口。日本每个县至少有24，700个邮局和超过186，000个信箱。而发展中国家的情况则有相当大的差距。 表1 各国按投递次数分类

投递次数

不受约束

每周五天

每周六天(含特例)

每周六天

国家

美国

加拿大，意大利，葡萄牙，斯洛文尼亚，瑞典

澳大利亚，新西兰，挪威，日本

瑞士，西班牙，法国，荷兰，德国，丹麦，英国，爱尔兰，芬兰

(二)普遍服务的定价 合理的价格能有效防止垄断抽取租金。质量约束意味着价格控制。在竞争市场中价格迫于竞争压力而下滑，不需要物价控制。而单一邮政企业(如乡下的单件投递)常常导致垄断高价。价格控制是价格约束方式中最常见方式。 定价机制可分为：（1）价格控制龙源期刊。根据约束力由小到大将价格控制分为自由放任型定价，价格只受竞争法则约束；事后控制型，由规制机构或政府进行规制；事前控制型，规制机构或政府制定价格上限进行规制；直接管制型，价格上涨要经公共机构(如规制机构、政府等)批准。一般保留区的价格约束更加严格。英国普遍服务由国家统一制定价格上限。德国针对垄断服务、竞争服务和与邮政通道有关的服务(products related to access)分别设定价格上限。由于独立性强，因此德国价格上限约束力强于英国。在选择相关指数方面，荷兰价格上限以商业地区工资指数为基础，邮政规制机构和财政部计划根据通胀指数设定价格上限。法国以价格服务指数为基准。（2）利润目标。普遍服务企业还受到财政约束，大部分企业都能盈利。利润差异会影响产品的价格水平，财政约束会降低企业自由度。表2详细列举了各国价格控制方式。（3）统一定价。尽管欧洲1997法令没有统一规定，实际上大多数国家已经统一定价，详见表3和表4。 表2不同国家的价格控制

国家

价格控制方式

澳大利亚

价格上限

丹麦

保留区服务有价格上限，保留区外的普遍服务没有约束

法国

普遍服务实行全球价格上限，单件和大宗邮件分离

德国

重量超过1000g的邮件分三类价格上限，其他普遍服务受事后控制(当价格违背邮政法案准则)

爱尔兰

规制机构在保留区进行价格控制

日本

一般邮件、特别处理邮件和国际邮件有直接控制

荷兰

国内普遍服务的价格增加不能超过芬兰国内工资指数。邮政服务分两类价格：所有国内普遍服务和小部分用户

新西兰

没有控制（竞争法律和市场力量被视为充分的）

西班牙

政府设定国家价格上限

瑞典

国内重量超过500g的加急邮件有价格上限

英国

当竞争低效时，对所有产品设国家价格上限定价，监督价格

美国

普遍服务企业必须寻求邮政资费委员会的建议，才能改变资费

表3 按现存保留地区服务统一定价约束分类

约束类型

没有约束

约束部分服务

约束所有服务

国家

爱尔兰，意大利

澳大利亚，美国

加拿大，瑞士，德国，丹麦，法国，荷兰，挪威，斯洛文尼亚，西班牙，英国

表4 按现存保留地区外服务统一定价约束分类

约束类型

没有约束

约束部分服务

约束所有服务

国家

加拿大，瑞士，德国，法国，爱尔兰，意大利，挪威，新西兰，葡萄牙，西班牙

澳大利亚，芬兰，日本，瑞士，美国

丹麦，荷兰，斯洛文尼亚，英国

由此可归纳出各国普遍服务价格约束强度，详见图1。 图1 各国普遍服务价格约束强度 三、参照图形结合理论分析普遍服务约束及其成本 (一)三维坐标系 参照”Universal Service Obligations in the Postal Sector EconomicLearnings from Cross-Country Compariso”中的三维坐标体系分析普遍约束，见图2。 图2 邮政约束的三维坐标 三条坐标轴分别代表普遍服务的范围、质量和价格约束，实线立方体为普遍服务约束，虚线为所有服务约束。较之普遍服务约束的基础性作用，所有服务约束服务范围广，则质量水平和价格较高，约束力较强，因此邮政企业自由度较低，成本较高。立方体体积与成本的定量关系不属于本文的研究范畴。在跨国比较中，如果一国立方体体积较大，不代表其普遍服务的成本一定更高。因为地理、通信数量和竞争程度都会影响普遍服务成本。实际上，为保证整体经济利益，各国对邮政附加约束更为严格。详见表5和图3。 表5附加约束

国家

附加约束

芬兰

当邮件无法送及收信人时的投递特例

法国

邮局办公网络(post office network)是指邮局周围5km内居住着90%的人口。

爱尔兰

法律规定在营业所提供金融服务的义务

意大利

定期优惠价格

日本

日本邮政公社的并购和收购限于一些地区定价，根据法令这些地区与邮政活动有密切的关系。

葡萄牙

关于报纸的一些额外义务

瑞典

乡下老年人和残疾人的邮件投递；盲人材料；选举邮件；出纳

瑞士

保证品种多样性的优惠税率

中国

保证通信、国家规定报刊的发行；义务兵平常信函、盲人读物和革命烈士遗物的免费寄递等特殊服务业务；未经邮政管理部门批准，邮政企业不得停止办理或者约束办理前两款规定的业务。

图3 附加约束成本与普遍服务约束成本 (二)理论分析 欧盟规定成员国必须保证在向国内所有用户提供可接受价格的特定质量的邮政服务。传统观点认为，普遍服务与垄断密切相关。垄断假说普遍服务理论认为，邮件投递到户是一项所有国家都应保证的重要公共服务龙源期刊。在一些低信量或不方便服务的地区，邮件投递价格过高，这时政府应不断给予邮政财政补贴。垄断企业制定全国的单件邮资，用高信量地区(邮票价格高于成本)利润补贴低信量地区。许多发展中国家邮政也采用了垄断普遍服务模型。但因无法严格履行普遍服务义务，常常出现义务不明晰的现象，例如：普遍服务义务不包括投递到户。一般模型要求邮政企业保证其在国内统一价格的邮件投递，用垄断业务收入补贴亏损线路。这个模型的可行性在许多发达国家均已得到证明。但在发展中国家该模型似乎是低效和不可行的。 用盈利路线补贴那些真正需要普遍服务的线路——亏损线路就产生了普遍服务的成本，即亏损线路的全部损失。普遍服务约束也是有成本的，普遍服务范围、质量水平、定价方式等因素都影响着普遍服务约束力度。 四、结论 各国电信部门自20世纪80年来逐渐自由化，总结了许多计算普遍服务成本的方法。垄断是邮政部门常见的市场结构，需求多元化导致无法统一成本计算的方法。近年来，随着邮政部门市场化程度逐渐提高定价，计算普遍服务成本的需求也日益强烈。 本文比较了各国邮政普遍服务的范围、质量和定价。各国普遍服务约束成本主要取决于普遍服务范围、质量和定价三个重要因素，其中质量约束是邮政普遍服务的核心问题。本文还分析了各国普遍约束的强度，并借助三维坐标系和理论分析方法，交叉比较了普遍服务约束和所有约束，其中普遍服务约束具有基础性作用，图中立方体体积越大，说明约束力越强，约束成本也越高。立方体与成本的定量关系不属于本文研究范畴。实际上，很难同时建立所有普遍服务约束影响因素，因此本文并未考虑地理、人口、交通水平、投递约束等因素。 [