转变目前城市公共交通状况的可能性和可实施的途径

摘要研究我国城市公共交通企业存在的问题，剖析其原因，指出政策性亏损的不良后果，借鉴国外的经验和教训，提出转变目前状况的可能性和可实施的途径. AbstractThis paper studies the problems and its reason of city public transportation，points out serious result of policy deficit and the possibility and way for changing current state adaptable to international practies. 城市公共交通是城市重要的基础设施之一，是城市交通结构中的重要组成部分，是改善城市投资环境，发挥城市功能的物质条件，也是城市社会和经济赖以生存、发展的基础.城市公共交通企业的主要任务是为城市经济建设、社会发展和人民生活提供服务，努力为乘客提供安全、方便、迅速且尽可能舒适的乘车条件，最大限度地满足社会对城市客运的需求.长期以来，由于传统政策制定的前提是我国传统的计划经济体制，所以自80年代我国经济体制改革后，这些政策便不能适应新的经济体制的需要，导致所有城市的公共交通企业均处于长期的亏损状态，为能使其正常运营，各地方政府不得不投入大量补贴，因而背上一个沉重的包袱.本文在分析了这些问题及原因的基础上，结合国外的经验，探讨适合于我国公共交通发展的政策. 1 城市公共交通现状 长期以来，由于种种原因，重工业设施建设，轻城市建设;重工业设施建设，轻城市基础设施建设;重铁路、公路交通建设，轻城市公共交通建设的情况在我国各地不同程度地存在着.因而作为城市基础设施之一和交通有机组成部分的城市公共交通建设没有受到应有的重视，其不良后果如下. (1)城市公共交通企业一直没有纳入国民经济和社会发展计划，使之没有可靠、稳定的满足经营发展需要的财力保障和其它物资配置.国家用于城市公共交通的固定资产投资所占总固定资产投资的比例大大低于对公路交通的投资比例. (2)对发展城市公共交通没有形成配套的经济政策、资源配置政策、交通政策和强有力的管理手段. (3)在城市总体规划中，公共交通静态交通设施的规划没有得到应有的重视，建设不同步，滞后且历史欠帐多，不配套. (4)长期实行的低票价政策，加之燃料的不断提价造成运营成本逐年大幅度提高，从而形成了公共交通企业的服务价格严重背离价值的状况.在价格与价值严重背离的情况下，生产性企业可以关、停、并、转，但公共交通企业不能停，也不能转.同时，它又不是国家的事业单位，更不是社会福利机构(没有可靠的国家拨款)，它的经营活动是在价值规律的作用下进行的，不仅要考虑社会效益，同时要考虑自身的经济效益，考虑自身的生存与发展.因此政府若对这类企业不采取保护和扶植的政策，势必影响和制约它的生产和发展.我国在目前情况下，专家认为解决问题的办法无非有两种:一是提高票价;二是增加财政补贴. 由于几十年的低票价政策的执行，导致了公共交通服务的价值与其价格严重背离，若想使其在短时间内达到协调一致，是违背客观规律的，因而我国许多城市采用政府补贴的方式来改变公交现状.随着城市的发展和人们的需要，城市公共交通的辐射面日趋扩大，但是由于价值与价格的背离，行驶里程和营运收入不能同比例增长，而支出的成本与行驶里程却是同比例增长的.这就是说投入车辆多、开线多，行驶里程增加，社会效益好，而营运收入少，成本支出大，亏损增加，经济效益差.所以财政补贴也要随之增加.这就使各地方政府背上了越来越沉重的包袱.由于市政府财力不足，导致了补贴不能及时到位，这又使公共交通企业难以维持简单的再生产，更无力扩大再生产，无发展后劲儿.公共交通设施严重不足，结构和管理手段落后.公共交通企业职工队伍日趋不稳定等.究其根本原因是由于不合理的公共交通产业政策所导致的.这制约了公共交通企业自身的经营发展，又直接造成了全国大中城市普遍存在的“乘车难”，城市社会功能不能正常发挥作用，影响了城市社会经济的发展和人民群众的正常生活. 2 政策倾斜及实施 2•1政策的扶植 由于城市公共交通是所有交通方式中最经济的方式，也是最理想的解决城市客运交通的方式，因此目前我国各个城市的市政府均力图大力发展公共交通.但是各个城市的市政府财力有限，若要拿出大笔资金来投入公共交通实在是勉为其难.而政策上的倾斜却只要求市政府制定出相应的政策即可从根本上解决公共交通的内部运转问题，因而是既经济又可行的方法. 2•1•1票价政策 鉴于我国一贯实行的公共交通低票价政策已给公共交通企业带来难以维持的后果，故应适当放开价格政策，将公共交通票价纳入到一个循序渐进、逐步到位的调整过程.尽管现行政策和国民经济收入水平不可能使我国的公共交通票价完全按商品经济规律办，但是采取使人们能逐步接受的分阶段调价的办法，至少能减少公共交通企业对市政府的依赖.当合理的价格机制形成后将与企业经营管理机制相配合，形成一个完整的自负盈亏体系，使公共交通企业在有指导的市场经济条件下，摆脱依赖财政补贴的状况. 2•1•2土地批租政策 在城市总体规划制定过程中，要充分考虑到公共交通设施的用地规划，并在全市范围内形成公共交通转乘系统.在规划完成后，待建的公交转乘枢纽附近的土地必定成为抢手的“热门货”.此时地方政府在土地批租政策上要稍又倾斜，即将这些土地批租给公共交通公司，使其具有发展的资本.香港的城市地铁就是在政府这样的政策支持下建成的.地铁规划完成后，政府即将地铁站附近一定面积的土地批租给地铁公司，地铁建成后由于交通的便利，这些地段迅速成为投资的热点，公交公司即利用手中的资本———土地的使用权，与其它投资者联合开发，然后每年按投资合同坐享其“成”，用以弥补地铁运转的不足部分(即亏损部分). 2•1•3材料供应政策 国家有关部门应根据各地区营运生产和实际情况，核定其单位营运里程的油耗定额、机务维修保养作业的单位油耗定额，一定时期内公共交通企业客运工具的维修所需配件数量，一定时期公共交通设施建设所需的包括建筑材料在内的各种材料的数量.在此基础上，根据其运营里程、建设情况等，将其所需各种材料原则上全部按国家指导性价格加以供应或少量配以市场调节价. 2•1•4路权优先政策 这项政策是许多发达国家早已采用的，给城市公共交通营运车辆的运行以“道路优先使用权”.如在有条件的城市、地区或路段，开设公共交通车辆运行专用道;或在城市交通管理上为在高峰小时内减少进入市区的车辆，在进入市中心区的路口设有收费点，或各种新建道路交通设施对车辆收取建设成本费时，对公共交通车辆采取保护措施，免收所有费用.这些都会极大地促进公共交通的发展. 2•1•5抑制私人交通政策 香港政府实行了一整套的抑制私人交通工具发展的政策，有力地促进了公共交通的发展和进步.而由于道路上车辆总数的减少，保证了公共交通车辆的运营速度，便利的公共交通又给城市经济的繁荣创造了条件，使城市的发展建设形成了良性循环.因而这也是一条值得尝试的途径. 2•1•6鼓励“挖潜”政策 我国的公共交通企业是一个相当大的汽车行业，有着雄厚的潜力.各个公司技术力量都比较雄厚，维修设备比较齐全，完全有能力发展第三产业，承担外接车辆的修理、翻新的业务.这样一来为社会提供服务，二来增加企业资金.因此政府部门应采取鼓励措施和优惠政策. 2•2科技的支持 政府有关管理部门对新型公共交通工具，及有关设施和先进运营方式的研究，要纳入国家科技发展规划和实施计划;对公共交通所需的科技人员和高层次专业管理人员的培训和分配要纳入科技、教育、人事分配计划;对推动公共交通设备更新改造，有利于提高运营安全水平，搞好节能减耗和先进管理方式的科技项目要优先立项、拨款，要帮助、支持公共交通部门采取先进的管理手段. 2•3增强公共交通吸引力的尝试 作为一种为生产、为生活服务的服务性企业，公共交通服务质量的评价标准是建立在“安全、迅速、方便、准时、周到、舒适”这6项指标上.以此为标准可以进行大量的有益的尝试. (1)科学合理地进行城市公共交通体系规划，密切公共交通与居民的关系.如将步行距离控制在400 m以内等. (2)增加运营方式，如开设专线车、大站车、直达车、夜宵车等. (3)加强思想教育、培养司乘人员的职业道德，完善激励机制，为市民提供“周到、舒适”的服务. 凡此种种措施，都是改善公共交通企业现有矛盾，增强企业活力的有效办法.若将这些措施落实到实处，必将从根本上改变公共交通企业现状，使其合理地、健康地发展.但是鉴于调整公共交通产业政策，牵涉面大，需要协调的关系多，加之城市公共交通产业政策长期以来处于极不合理的状态，问题积重难返，难以迅速理顺.因此，实施“倾斜”不能一步到位，需要有过渡、转变阶段. 首先是准备阶段.这一阶段为城市公共交通产业政策倾斜的实施进行舆论准备和有关专题的研究.还要进行摸底、排队，弄清存在的困难和可能遇到的新问题，按轻重缓急排队，并制定实施计划，供政府综合平衡. 第二阶段为起步阶段.城市政府应根据城市公共交通实际，抓住公共交通当前急需解决的问题，重点突破，实施“倾斜”.如先解决公共交通企业的政策性亏损，为公共交通产业政策的最终“倾斜”打开缺口. 第三阶段为全面实施“倾斜”，产业政策逐步到位阶段.这是我国城市公共交通产业政策得以完全、最终落实的阶段.市政府应总结前一阶段的经验和教训，组织有关部门，根据公共交通产业政策倾斜模式的方面和内容，进行“倾斜”的最后落实，使我国城市公共交通事业的运转、发展、管理开始进入良性循环，满足城市生产和人民生活的需要，使城市公共交通的功能得以全面、充分地发挥，改善城市投资环境、充分发挥城市功能，使我国的城市得以健康地发展.总之，认真研究我国城市公共交通存在的问题，参照发达国家的先进经验和具体作法来制定适合于我国国情且行之有效的方针政策，真正解决在城市建设过程中遇到的问题，是科技工作者责无旁贷的责任.公共交通是解决城市交通问题的最佳办法，不断完善城市公共交通系统将使城市生产和生活的建设进入一个良性循环的轨道，而市政府在政策上给予公共交通公司的“倾斜”是目前条件下有效而可行的办法.