美国与欧盟间航空运输市场开放政策走向

四、与“开放天空”有关的法律 问题的探讨1.国内载运权的发展《芝加哥公约》第7条是各国保留国内载运权的法律基础。《芝加哥公约》第7条规定“:缔约各国有权拒绝准许其他缔约国的航空器为取酬或出租在其领土内载运乘客、邮件和货物前往其领土内另一点。”可见，这第7条规定是以国家领空主权原则作为最基本的法律根基。 归根结底，欧盟并非一个享有领空主权的国家。所以严格说起来，美欧协议对国内载运权的规定是不违背《芝加哥公约》这一法律依据的。 但这确实又是不公平的。实际上，将“开放天空”一词用于描述欧盟内部的航空运输市场，比用于描述任何其他国别之间的航空运输市场的开放程度都更为准确。从1987年开始，欧洲实施了三套促进航空业自由化的一揽子方案，到1997年4月实现了欧盟内部航空市场的完全自由化。欧盟成员国之间的航权交换舍弃了传统的双边协议做法，在区域层面实现了多个成员国之间的航权交换，进而在整合所有成员国领空的基础上建立起了单一的欧洲航空运输市场。也就是说，自1997年4月起，欧盟各成员国之间取消了国内载运权限制，原则上所有欧盟承运人都有权在所有成员国境内飞行，以及在承运人所属国之外的两个成员国之间从事商业飞行。这构成了航空史上最大的国内载运权的许可，可谓对传统国际航空法的重大冲击，是对1944年《芝加哥公约》的一大突破。 欧盟民用航空市场彻底完成了区域航空服务自由化的过程，在欧盟内部，第三到第九航权全部开放，达到了自由化的最高水平。 美国自1978年对国内航空运 输实行放松管制以来，航空企业对国内市场的竞争已经相当激烈，所以美国积极向国外扩张，在国际市场上寻求利润，又怎会愿意外国航空企业再在本国市场分取一杯羹呢？因此，让美国开放国内载运权确实不是那么容易的。 2.实质所有权和有效控制权的 产生和发展趋势“实质所有权和有效控制”条款是传统双边航空协议中的必备条款，是指在两国签订的双边航空协定中，缔约国承诺本国政府指定的在两国之间航线上经营旅客、货物或邮件运输的航空公司必须是指定国政府或该国国民拥有实质所有权和有效控制权的企业。实质所有权和有效控制条款有时被简称为“国籍条款”。 1944年《芝加哥公约》虽然没 有对实质所有权和有效控制条款作出明确规定，但在芝加哥会议上与《芝加哥公约》同时诞生的《国际航班过境协定》、《国际航空运输协定》都对这一原则进行了明确规定，《国际航班过境协定》第1条第4款强调：“每一缔约国如对另一缔约国的空运企业的主要所有权和有效控制权属于该缔约国或其国民存有疑义……将保留扣发或撤销其证书或许可证的权利。”《国际航空运输协定》第1条第6款使用相同的用语对此作出了限定。 在1993年生效的欧盟第三套 一揽子航空自由化方案中，“欧盟航空承运人”的概念突破了传统的“实质所有权和有效控制”条款的限制。“欧盟航空承运人”指持有欧盟一成员国颁发的营运执照，并在该国设有主要营业机构，且由任何其他成员国或其国民所实质拥有和实际控制的空运企业。随着“欧盟航空承运人”概念的产生，在欧盟内部，任何一成员国的空运企业的多数股份甚至全部股份可由其他成员国的国民或企业拥有。也就是说，法国的航空公司可以100%地拥有德国的航空公司的股份，反之亦然。 在欧盟内部，欧盟航空承运人成为了国籍条款执行实践中的例外。 实质所有权和有效控制条款限 制了真正意义上跨国企业的生成，实际上已经成为国际航空业融资、发展中国家吸引外资的最大障碍。 但是，无论从航空安全方面还是出于经济考虑，实质所有权和有效控制条款都是不能轻易取消的。首先，从航空安全方面考虑，由于航空业具有与其他服务业不同的对安全的高度要求，而实质所有权和有效控制条款不仅要求航空承运人的多数资产和管理权由指定国政府或其国民所掌握，而且要求指定国对飞行安全进行有效的监督和管理。该条款的存在明确了对飞行安全承担责任的国家主体，也便于指定国有效行使航空安全监管权。 即使以已经完全开放的欧盟内部 航空运输市场为例，假设一家在冰岛注册的航空公司，执行从英国飞往波兰的航班任务，而机组成员又来自法国，在这种情况下，谁对航空公司的安全责任行使有效监管？在航空安全问题没有得到妥当解决的情况下，取消国籍条款显然让人忧虑。第二，出于经济考虑。取消实质所有权和有效控制条款，将会导致第三国通过拥有双边航空运输协议一方缔约国空运企业的实质所有权或有效控制权的方式，获得针对缔约另一方的片面利益，而这将有损缔约另一方的国家利益。 1944年《芝加哥公约》确立的航权交换双边法律体制历经60载而不衰，为推动国际民航事业发展发挥了不可替代的巨大作用，目前全球已签署了4000多份双边航空协议。但是，随着世界经济的发展及航空自由化进程的推进，《芝加哥公约》的不适应性已在多个方面有所显现，如被双边航空协议广泛采用的“实质所有权和有效控制”条款，在很大程度上妨碍了民航业的跨境投资和并购，需要在不减损航空器所属国对航空安全所负责任的前提下，进行改进。鉴于1944年芝加哥会议之后国际社会在政治、经济、科技等领域的深刻变化，一些国家呼吁对1944年《芝加哥公约》进行改革，特别是促使其建立起航权交换的国际多边法律框架。从现实发展来看，近年来区域性民航运输市场自由化和一体化的脚步在逐渐加快，但是构建全球性航权交换多边法律体制的前景还不明朗。