浅谈泛珠三角区域旅游环境保护法律问题探析

论文摘要 在旅游资源的开发、建设过程中过分追求经济效益，致使旅游环境遭到破坏。本文在分析泛珠三角区域在旅游环境保护法律问题的基础上，从完善旅游环境保护立法思想、健全法律制度和增强环保意识的角度提出建议，促进旅游环境的有效保护。

论文关键词 旅游环境 环境保护 法律对策 生态评估

一、泛珠三角区域内的旅游环境保护现状

（一）旅游环境的定义 旅游环境是指在旅游活动特定的区域范围内由地质地貌、水文景观、动植物群落以及人为活动等各种因素的存在状况和综合作用形成的系统。豍旅游环境可以分为旅游自然环境和旅游人文环境，本文研究对象重点放在旅游自然环境。 （二）泛珠三角旅游环境的概况 泛珠三角区域旅游资源丰富，各具特色，是自然资源和人文景观的富集地。 粤港澳三地构成的大珠三角地区经济繁荣，旅游开发良好。香港的海洋公园、迪士尼乐园、购物场所、美食吸引了众多游客；澳门的妈祖庙、大三巴等世界遗产颇具历史色彩。广东四大名山优美秀丽，四大名园尽显岭南风情。福建的鼓浪屿、武夷山等自然风光绮丽；广西的桂林山水名誉天下，山美水秀；湖南不仅有风景明珠武陵源风景区、南岳衡山，还有毛泽东、刘少奇故居等历史遗迹；江西是红色旅游胜地。云南的路南石林、大理、西双版纳、三江并流、丽江玉龙雪山，都是国家级重点风景名胜区；贵州省旅游资源除富有特色的地域文化、民族民俗风情外，以山石风景、河湖水晶、喀斯特洞景、森林风光等为特点的自然景观也相当多；四川省的世界遗产和自然保护区等著名景区广受海内外游人的关注。豎海南岛热带风情浓厚，海滨风光旖旎，东寨红树林、东郊椰树林、东山岭南湾猕猴岛、大东海、天涯海角、大小洞天等旅游胜地，每年吸引百万游客。 然而，近年来泛珠三角地区的旅游环境问题越来越严重，旅游区水环境、土壤、大气、固体废弃物、噪音等污染严重，应得到人们的高度重视。

二、泛珠三角旅游环境保护法律现状及问题

（一）适用于泛珠三角区域旅游环境保护的立法概况 1.宪法及环境保护基本法 旅游环境是环境的一种，理应适用《宪法》有关资源和环境保护的规定。《宪法》第9条强调了对自然资源要严格保护、合理利用，防止不合理开发利用对自然资源造成破坏，1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》作为我国的环境与资源保护基本法，规定了一系列环境保护的基本原则和制度，这些基本原则、制度和具体的法律规定，对旅游资源的开发利用、保护发挥着重要作用。 2.泛珠三角区域的地方性法规及规章 除香港、澳门外，泛珠三角区域内的9个省制定了综合性地方旅游法规，这些法规不同程度提到了旅游环境保护的问题。例如，《广东省旅游管理条例》第1条指出：“为了保护、开发和利用旅游资源，加强旅游管理，规范旅游经营行为，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。”又如，《云南省旅游条例》第3条规定：“发展旅游业应当坚持科学发展观，坚持保护与合理开发相结合、经济和社会发展相协调的原则，促进旅游业可持续发展”。这充分体现了环境可持续发展的指导思想。部分城市也制定了综合性旅游法规，如《广州市旅游管理条例》、《成都市旅游管理条例》。除了综合性旅游法规外，还有大量单行法规、规章，如《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》、《广东省固体废弃物污染环境防治条例》、《昆明旅游业监察条例》，《黔南布依族苗族自治州旅游发展条例》，《三亚市水上旅游管理暂行办法》、《柳州市大气污染联防联控改善区域空气质量工作方案》等等。 总的来说，泛珠三角区域内关于旅游、环境保护的地方性法规、规章数量众多，涉及的领域比较宽泛。然而，部分法规规章没有突出环境保护的重要性，也缺乏科学的环境保护立法指导思想；就旅游环境保护而言，这些法规规章欠缺对旅游生态环境综合性、整体性的考虑，专项旅游环境的法规还是空白，因此针对性不强，难以有效解决旅游环境保护问题。 （二）泛珠三角旅游环境保护法律问题 1.旅游环境保护立法滞后 （1）部分法律缺乏科学的立法指导思想。可持续发展是20世纪80年代提出的一个新的发展观，然而，我国目前在旅游生态环境的相关立法中并没有全面确立可持续发展的指导思想。科学的立法指导思想的缺失，影响了立法整体的科学性。在相关法律法规中，没有突出旅游环境保护的重要性和特殊地位，也没有明确将“可持续发展”的指导思想纳入到立法中，这无疑是不利于环境保护的。我国应在环境立法中突出保护的功能，确立可持续发展指导思想的战略高度。 （2）缺乏专门的统一性立法。旅游环境的保护具有整体性、综合性的特征，要求有综合性的旅游环境保护法来对其加以调整，而目前泛珠三角区域的旅游环境保护的的立法非常零散，多散见于各省、自治区的地方性法规、规章里，这造成区域内的法规、规章缺乏整体性、系统性和协调性。各地在制定自身法规时，往往都是从本行政区划的情况出发，鲜少对整个泛珠三角地区情况进行考量，更极少就区域旅游环境保护问题进行综合平衡，使得法律法规之间不能很好地协调。显然，这种立法模式不能满足旅游环境保护统一管理的需要。

2.旅游环境保护管理体制不健全 在旅游环境保护管理中，泛珠三角区域没有建立统一的指挥部门，不能有效管理。虽然现在推进无界限旅游，但在管理上尚未突破地域限制。在管理方面，存在以下三个问题：一是在管理上存在多部门管理，管理混乱；二是职能缺位，无人管理。区域合作中，无人管理的现象也非常明显，各行政区划单位多只关注本区划利益，甚少在顾全大局的基础上制定相应政策、措施。三是存在同一部门既是旅游业的开发者又是旅游管理者，这使得管理体制混乱，职责不清，难以达到环境保护的目的。 3.旅游环境保护执法不力 良好的法律只有通过有效的执行才能最终体现法的效力。然而目前我国很多领域存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，环境保护领域也不例外。现实执法过程中，执法工作人员失职渎职的现象大量存在，这就使得违法者有机可乘，规避本应承担的法律责任。只有严格执法，才能保证法的权威性和有效性，才能真正将环境保护落实到实处。

三、泛珠三角旅游环境保护的法律对策

（一）确立科学的旅游环境保护指导思想 在旅游环境保护法律法规的制定和修订时，应当树立环境保护的指导思想，强调环境保护的重要性。可持续发展是科学的发展观，是人类对环境、经济和社会三者之间的关系处理方法的变革。可持续发展观要求人与生态环境平等，人类应当尊重生态环境中其他主体的存在和发展的权利，生态环境的主体地位不容忽视，旅游生态环境在旅游环境法律中的地位也应当得到合理定位。应在宪法中确立可持续发展，以提高可持续发展思想的法律地位；应在法律、法规中全面确立可持续发展的指导思想。 （二）建立健全旅游环境保护法律制度 我国旅游环境保护相关法律制度体系还不够完善，珠三角地区的旅游环境保护法律制度也是如此。泛珠三角区域在制定旅游环境保护法律时，应考虑以下五个制度： 1.生态旅游认证制度 目前我国需健全一套完整的生态旅游认证标准，它至少应该包括四个方面：对当地居民和生态旅游资源之间联系的评估；对当地居民和旅游业之间关系的评估；对旅游业和生态旅游资源之间关系的评估；对规划和管理有效性的评估。豏旅游评估程序应进一步完善，并在调研、评估的基础上，及时发现、处理问题，吸取教训，以评估带动建设、以评估促改革，实现旅游生态环境的可持续发展。 2.旅游环境影响评价制度 环境影响评价制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。豐在旅游环境建设活动中，环境影响评价制度是通过对旅游开发项目可能给环境带来的影响做事先评价，据此做出环境影响分析并提出预防方案后，经由主管部门批准才能进行旅游建设。就旅游开发建设而言，环境影响评价的内容包括旅游模型分析、旅游区环境承载力分析、旅游过程对环境的影响分析、开发活动对环境的影响识别等。 3.环境行政许可制度 环境行政许可制度是指环保行政机关对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者提出的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或者确认该申请方从事该活动的法律资格或法律权利的一系列法律制度。豑环境行政许可制度是国家环保部门对环境保护实施监管的重要手段之一，环保部门能在事先对环境开发利用进行审查，也能在环境开发利用过程中实行监管控制，还有助于在事后进行救济。 （三）增强旅游环境保护意识和法制观念 旅游环境保护需要全民参与，提高国民的环境保护意识、强化法制观念是保护旅游环境的重要途径。首先，要树立预防为主、防治结合的环保观念。环境保护重在预防，旅游开发者、管理者应当有树立这种观念，所有的工作人员应经过系统的旅游生态教育，并切实以这种思想观念为指导，做好具体的环境保护工作。其次，要加强游客的环境保护意识。生态教育和生态道德教育应是国家教育的内容之一，在小学、中学和大学等教育阶段都应当增设这方面的教育内容。最后，要强化环保法制观念。有关旅游环境保护的法制法规应当通过法制宣传平台加以宣传，让大家知法守法。