关于电信产业竞争与规制理论的发展

作为一个具有自然垄断性质的基础性网络产业，电信业的规制与竞争深受人们关注。近20年来，这一领域的实践以及相应的经济学研究均取得了长足的进步。分析国外电信业改革的理论发展，对我们理解电信业和其他网络型公共事业的重组与规制颇有启发。

一、讨论电信竞争的意义 如果在某个产业中当只有一个公司运营时的成本最低，则称它为具有自然垄断性质的产业（Sharkey，1982）。由于电信产业的多个部门具有自然垄断的技术特点，人们普遍认为电信业是典型的自然垄断产业之一。当然，20年来电信产业的转变已使这一产业如今不再简单地服从自然垄断的描述。在许多国家中，“长途”通信部门已经成功地引入竞争。同时，在“本地”交换部门，尽管最近几年努力地引人竞争性机制，但除了为大客户服务的市场外，人们依旧看到垄断现象。 人们之所以将电信作为自然垄断型网络产业看待，大体有四个原因。首先，在其“上游”，网络的重复建设对全社会而言将是缺乏效率的。此时，直接规制将成为弥补垄断配置无效率的最佳选择。而在产业的“下游”，需要多个运营商展开竞争。简而言之，电信业是自然垄断活动与潜在可竞争活动的结合（张维迎、盛洪，1998）。电信网络的接入部分将成为进入者的瓶颈，因而接入定价必须兼顾在位者和进入者双方的利益。其次，电信网络是多样化的，网络需要互联互通。但公司间纯粹的商业谈判往往无法达成一个符合公众利益的协议，同时也存在企业合谋的可能性。第三，由于在位者承担一定的普遍服务义务，规制者必须选择一种方式对其进行补助，同时这种补助又要防止进入者免费搭车和在位者寻求交叉补贴。第四，电信业是技术进步最快的产业之一，瓶颈的位置将随着技术进步而改变。技术创新会有益于不完全竞争，推动放松规制。 电信业的垄断势力导致了高价格和社会净福利的损失，同时造成了管理上的X非效率和寻租行为。对在位的垄断运营商效率的不满推动着20世纪80年代以来国际性的电信业改革。在市场经济框架下，虽然解决自然垄断难题一般有国有化、规制和鼓励竞争三种方式，但政府常常徘徊在规制和竞争之间。从发达国家的实践看，电信产业的规制大体上经过了这样一个过程：由主要规制在位者，逐步过渡到竞争与放松现制并存，再到着重规制瓶颈部分。 二、基础设施和接入定价问题 电信服务是多种要素的综合，其中本地环路是一个瓶颈（基础设施入基础设施的投入是沉没成本，而沉没成本的存在将导致市场的不完全竞争。从社会成本的角度看，市场绕道（bypass）和网络的重复建设将是一种浪费。电信业的高固定成本、低边际成本特点导致了电信市场的不完全竞争，所以电信产业实现有效竞争的关键在于制定有效的接入政策。这一政策必须符合多重目标，既要鼓励基础设施的所有者进一步投资，又要推动进入者开展有效的竞争，还要将规制成本本身控制在一个合理的范围内（张昕竹等，2000）。 处理网络的接入问题主要有两种机制：一是反垄断，二是规制接入资费。反垄断政策的基础是市场关闭理论，即瓶颈的所有者有很强的动机在上下游部门延伸自己的市场势力，从而需要通过反垄断政策抑制在位者的掠夺和排他行为。规制接入资费则是为了确保有效接入。由于接入资费一般占进入者成本的50％，从而这一资费对在位者而言将既是收入的来源，又是打击进入者的手段。在位者和进入者将难以通过相互协商来确定接入资费（拉丰等，2001）。 早期的接入价格规制主要采用传统的公共事业定价原则，该原则基于“公平回报率”。此时基本上由在位者向规制者报告成本，规制者进行审计，保证在位者的成本得到补偿，允许其资金性资产获得正常比率的回报。这种规制的不理想后果是，当所允许的回报率超出在位者的资金成本时，就可能激励公司过度进行资金投资。针对这一状况，西方经济学家在确定接入资费方面主要有以下三种不同主张： 1．有效成分定价规则（ECPR）。ECPR规则最先由Willig（1979）提出，也被称为Bauml－Willig法则，主张在位者收取的接入费用不得超过其在竞争性业务中的机会成本。Baumol等认为，在完全竞争的市场上，当供应商提供中间商品时，必须允许他制定足够高的价格，以补偿他由于给其它公司供货（而不是自己提供最终产品）所受到的损失（Ban－mol＆ Sidak，1994a，1994b）。ECPR规则的优势有：（1）向进入者提供正确的信息，潜在的进入者当且仅当比在位者更高效时才能入市并获利；（2）进入对在位者的运行利润没有影响，从而在盈利性方面减弱了在位者破坏公平竞争的动机。由于具有这两个特点，ECPR在新西兰等地得到实际应用。ECPR的批评者认为它过多地保护了在位者的利益，不以成本为基础，没有为使零售价格接近竞争水平提供机会。 2．前瞻式长期增量成本（LRIC）。它1995年首先被英国电信管理局所采用，是目前规制改革中一个占主导地位的模式。LRIC在一个有效的成本基准点（而不是基于运营商的实际成本）设立接入价格，网络某一成分的长期增量成本的确定依赖于从工程技术模型中产生的“最有效”的技术成本，它消除了基于历史成本的“成本加成”式定价的弱点。LRIC尽管得到规制界的广泛青睐，但是并没有得到足够的理论支持。Sidak和Spulber（1996）的研究表明LRIC存在如下两个主要问题：第一，它使规制者在管理市场准入方面担当关键的角色；第二，即使长期增量成本能够很客观地加以确定，而且排挤对手的做法能够被有效地禁止，相关的接入价格仍然难以成为有效的价格。 Temin（1997）曾利用AT&T的例子直截了当地指出，究竟是使用历史性成本还是前瞻性成本不过是一个老生常谈的问题，很难说哪一种方式更好。Laffont和Tirole(2001)则认为，尽管LRIC逐渐成为主导标准，但是存在一些问题，包括：（1）它不符合基本的经济学原则。在竞争性的产业中如按照边际成本定价，高固定成本将构成其瓶颈，并产生对规制的需求。（2）如果限制在位者在瓶颈部分获利，将会促使在位者利用非价格方法阻止竞争对手的接入，这就意味着需要对产业进行更加严密的规制；（3）模型方法使规制者无法确定许多具体的价格，从而使价格确定具有任意性。这些将使原本市场化的努力反而导致更严厉的规制结果。 3．总体最高限价（GPC）。价格上限规制近年来在电信业得到广泛采用。因为该方法给被规制公司以高效能的激励，公司愿意以最小的成本提供产出。虽然19世纪的欧洲电力价格规制就曾采用过简单的价格上限，但价格上限规制首先由英国的littlechild（1983）提出。其后，美国的FCC和许多州的规制委员会采用了此种规制方法，从而为经济学家感兴趣。总体最高限价是由Laffont和Tirole（1996）提出的一种最高限价法。他们认为，拉姆齐（Ramsey）的价格体系依赖于给在位者制订总体最高限价，中间产品也被作为最终产品看待，被包括在最高限价的计算之中，计算最高限价所使用的加权量由外部因素决定，并且与所预计的相关产品成比例。因此，只要最高限价的定义包含了所有的产品（包括接入产品），并且加权量按照将要实现的产出外生确定，一个最高限价就会诱导企业选择合适的拉姆齐体系。 Laffont和Tirole认为，如果在位运营商的最终价格受到限制，它就没有排除对手的动力，因为一旦对手被排除在竞争性市场之外，在位者就无法发挥它的垄断势力。同时，总体最高限价可以使规制更加宽松，因而也就减少了规制者对运营商的决策进行监督的必要性，所以它比上两种方式更加等重运营商的自主经营权。当然，经济学界对GPC也存在批评的声音：首先，GPC规制存在棘轮效应问题。被规制企业降低成本的努力越大，规制者将来制定的最高限价就越低。因而，一些学者甚至认为GPC实际上是滞后期较长的收益比率规制方法。其次，GPC不能激励运营商提高产品质量。 4．成本测算的工程模型问题。无论ECPR，还是LRIC，或GPC，一个重要的问题都是如何处理规制者和运营商之间的成本信息不对称。基于会计的成本分析和基于计算机的成本代理模型是确定成本的两种主要方法，这两种方法对于输入数据的需求是不同的。代理模型方法作为一般准则，与会计方法相比，虽然对于数据项的要求更多，但对于数据集的要求较低，在内置网络的优化方面具有优越性，因此它的应用更为灵活。 多年来，在经验式的经济分析中，代理模型起了重要的作用。一些为电信产业开发的、基于计算机的成本代理模型为规制者提供了一个新的信息来源。在许多情况下，规制者难以通过其他方法来获得详细的成本信息。近年来，Gasmi，Kennet，Laffont和Shar－key等（2001）在LECOM（本地交换成本优化模型）模拟方法的研究方面取得了积极的成果，该方法是潜在的电信成本的描述器，采用基于计算机的成本代理模型，已经被应用于美国一些州的本地电信的规模经济调查之中。Gasmi等认为在成本函数中应考虑反映道德风险和逆向选择的变量。有了这一工具，就可能在新规制经济学的构架下，对本地电信产业中的一些主要政策问题进行反思，包括自然垄断问题、各种规制机制的比较、普遍服务责任和交叉补贴等。 在LECOM模型中，给定业务量下的成本就是网络的各种元素（配线设施、主干设施、交换。局间中继设施）的累积成本，这些成本主要取决于劳动力价格和资本的价格。当输入不同的假设时，代理模型可以为过去的技术或预想的未来技术提供近似的成本数据。也就是说，如果提供适当的工程假设和输入值，经过校准的代理模型可以提供电信公司采用未来技术的成本近似值。由于代理模型基于由计算机产生的电信网络设计，因此由模型产生的成本函数将有相当高的精确度。笼统地说，LECOM模型使规制者可以部分地跨越信息鸿沟。通过LECOM模型的模拟，人们可以在努力和有效性的不同水平上，模拟运营商的成本函数。从方法论的观点来看，成本代理模型为政策分析提供了一个有力的工具。

早期的观点认为接入定价问题应由厂商之间协商，这个观点忽略了一个现实：竞争并不能削弱基础设施创造的市场势力（虽然可以绕过瓶颈设备)。当不受规制的市场中出现众多地位对称的竞争者时，互联协议是否也同样有效呢？Laffont，Bey和Tirole （1998）等证明了这是个相当微妙和复杂的问题。毫无疑问，当在位者面临新进入者的竞争威胁时，在位者会对新进入者收取较高的接入资费，使之处于不利的竞争地位。而当网络的规模相当，市场主导不再是一个明显的问题时，将主要取决于价格竞争的特征，即能否实行价格歧视和非线性定价。 人们很容易意识到双向接入中的问题：接入双方或者缺乏合作（拒绝接入或收取高价），或者合谋哄抬价格。Baumol（1999）证明，即使没有合谋，也存在收取高接入价格的行为。接入价格的失当对互联双方都可能是不公平的，会导致双重加成（即垄断链条问题）。Laffont，Tirole和Bey曾建立了双向接入的经济理论模型（LTR模型，1998），以研究批发协议是否引起零售市场中的合谋以及相应的竞争政策。 但是，拉丰等人并不认为在双向接入定价中一定存在零售合谋，因为LTR模型是建立在多个假设的基础上，如果放松假设，则能得出不同的结论。Armstrong （1997）发现，在英国市场，由于移动电话接入费很高，运营商利用固定费的竞争导致运营商对移动用户进行高水平的入网费补贴。 目前西方国家中有关双向接入的争论还集中在接入究竟是采取规制方式还是运营商自行谈判解决。 四、普遍服务 普遍服务主要指针对高成本地区和低收入人群的有关服务。电信业的普遍服务一般由在位运营商提供。在放松规制、引入竞争以前，普遍服务的部分费用通过交叉补贴来实现，即以出自商业用户处的收益补贴居民用户，以高收入用户来补贴低收入用户。但是，在引入竞争以后，企业不再愿意以低价格服务于高成本地区，因为即使是低效率的进入者，也可以进入在位者为了交叉补贴的需要而保留的高价格领域，从而获得“揩油”收益。 Atkinson－StiglitZ定理（1976）引发人们对整个普遍服务基础的质疑和思考，即应该有比强制在位者承担普遍服务义务更好的方法，以更少的市场扭曲来帮助目标消费者。A－S定理证明，实现收入再分配的最佳途径是直接对收入征税，而以操纵产品（或服务）相对价格的方式进行收入的再分配是低效率的。A－S定理所隐含的道理是，即使政府想进行收入再分配，也不应该代替消费者选择他们需要消费的产品和服务。对某些产品进行补贴、而对另外的产品进行征税实际上是将某种消费选择强加于消费者。A－S定理并不意味着取消普遍服务，但它告诉我们，在安排普遍服务的对象、内容和方式方面都应该考虑社会福利的最大化问题。 如何在市场化的背景下，提供代价最小、但是有质量保证的普遍服务，这是普遍服务改革的出发点和目标。目前，普遍服务的资金一般由行业本身提供，但是这并不意味着普遍服务的资金供应只能通过扭曲价格的方式进行，因为以“新技术补贴旧技术”的效率损失是巨大的。 Laffont等人认为，改革普遍服务补贴金额的计算方式主要有两种思路，一是使用代理模型，二是拍卖（Laffont，Ossard＆ Vuong，1995）。使用代理模型确定补贴的办法具有两个优点：第一，由于使用的成本是前瞻性成本而不是历史成本，消除了目前普遍服务补贴具有的成本附加特性，对高成本地区的本地电话运营商形成了降低成本的激励；第二，补贴政策是竞争中性的，任何愿意在该地区提供服务的运营商均能受益。这种补贴很像是一种优惠券，消费者可以将它分配给任何自己选定的运营商。当然，代理模型法也有一个致命的问题，就是如何取得前瞻性成本。因此，为减少规制机构自行其是的范围和被在位者“俘虏”的可能性，必须加大市场的力量，包括引入拍卖机制。 Laffont提出了区分for market和in market问题。这就是允许经营者在争夺特许经营权（for market）的同时，许诺它们今后可以在市场上展开竞争（in market）。 虽然在电信产业的规制中，拍卖已成为工业发达国家普遍采取的一种方式。但就普遍服务而言，拍卖能否产生有效率的市场结构和最佳的补贴方案仍值得深入研究，因为拍卖完全可能提高补贴水平，从而产生低效率的市场结构，或者导致无效率的补贴水平。 五、对电信产业经济分析的评述 相对于实践而言，经济学家对电信产业的竞争与规制问题进行的理论分析仍然是高度抽象化和理想化的，在一些方面亦基本取得共识，其中的较重要之处有： 1．部分价格歧视的合理性。并不是所有的电信服务都可用边际成本来定价，在一些有大量沉入成本的瓶颈部门中尤其如此。 2．网络产业需要有效竞争。竞争要和规模经济、有效利用资源相结合。 3．不对称规制的有限性。由于在位者与进入者信息的不对称，需要对基础设施业主的接人服务和零售服务采取不同的规制政策。 4．双向接入竞争的特殊性质。随着本地接入竞争的出现，网络运营商将会相互开放。“双向”接入政策将在相当程度上影响零售层次上的竞争。 5．给普遍服务留下收益空间。有必要为普遍服务的提供者设计一些同样能得到经济收益的、非过度竞争的运营方法。