电信产业组织结构的制度分析

论文关键词:电信产业成本费用制度分析

论文摘要:电信产业的“马歇尔悖论”(竞争和规模经济的矛盾)似乎从产业形成之初，就没有停止过。行业发展新的变化，使与此相关的争论变得更加激烈和难以侍从。文章从电信产业的自身属性出发，通过成本费用的分析，对电信产业的发展历程和产业的组织结构有了一个新的认识。

常被当作“自然垄断”“典型”的电信产业，因其独特的行业属性和在市场结构中的特殊地位，在世界各国，无论是公众还是学界，都将其列为关注的焦点。随着科学技术和产业自身的发展变化，行业本身所散发出的一些出人意料的信息，使有关电信产业改革和发展的争论，越发激烈，让人难以侍从。我们有必要从制度分析的角度作一些探讨，尝试寻找一条能使产业朝着更加健康、进步方向发展的新轨道。

一、电信产业的动态属性

既然电信业被认为是一种“自然垄断”型产业，“自然垄断性”毫无疑问应该是它最为显著的一个属性。对“自然垄断”性质的认识，必须把它与其他类型的垄断相区别。通常我们将垄断分为两类。“自然垄断”和“非自然垄断”。“自然垄断”表现为“显著的规模经济性或成本弱增性，如果某种产品(服务)由一家或极少数几家企业供应比多家企业供应具有更大的成本效率，则这种产品的供应就具有自然垄断性。”①它常常意味着对关系公众利益和国家经济安全的稀缺资源的独家或少数占有。而“非自然垄断”则是少数市场主体通过合谋行为和市场兼并控制行为或者政府及其所属部门利用行政权力，直接从事基础设施建设和经营形成的垄断。“非自然垄断”特别是其中的“行政垄断”常暗含一种由非自然的、强权的甚至“以大欺小”的力量来独占市场，享有垄断带来的利益。

导致电信产业“自然垄断”的因素主要由以下几方面构成，电信资产的专用性、网络外部性、固定资产的规模性和成本回收的长期性。传统意义上或者说刚起步时的电信产业，主要以固定电话的市话和长话为主。而一个本地的电话网(市话网)，也仅由若干个端局、局间中继线、用户线等构成。可以说，信号传输的网络结构并不复杂。但是，这种看似结构简单的基础性网络设施所体现的用户价值，是随着采用相同的产品、或可兼容产品的用户增加而增大的。简单来说，当你给别人打电话的时候需要对方与你处于一个能够互联互通的网络，连通的用户越多，通讯就越方便。而且一旦要建立一个电信网络，在固定资产上需要一个很大的投资，形成一个尽可能大的网络。在通讯服务业产生初期，各种通讯设备包括各种仪器装置和连接线路的成本都比较高，而一旦被作为电信用途，就很难改做他用。电信产业资产的专用性程度高和服务种类的单一，狭窄的收益渠道，使投资很难在短期内回收。这些性质决定了在早期的电信产业，需要电信企业尽可能的吸收用户群体扩大企业规模，充分发挥规模经济效应来稀释建设初期的巨大投资成本，避免多家企业的竞争造成用户群分散给企业带来的损失。而在当时，多数国家很少有企业能符合涉足电信产业的要求，“不得不”(与非自然垄断相区别)由政府或者大的企业集团来独家包办，这样就使得电信产业的“自然垄断”属性体现得淋漓尽致。

新材料和新设备的采用，使电信投资的相对价格大大降低，减少了“沉没成本”。另外，随着科学技术的进步和行业自身的发展变化，电信产业的服务范围和服务种类有了很大的扩展，划分为了本地电话、长途电话、移动电话、IP电话和其他增值服务，其他相关和相近的产品和服务也不断渗透进来，参与竞争。可以认为电信产业“自然垄断”的性质有弱化的趋势，或者说另一种固有属性“可竞争性”逐渐显著起来。其实“自然垄断”和“可竞争”并不排斥。早在150年前穆勒对自然垄断的探索中，对“自然”所包含的意思并没有禁止竞争，而只是竞争过程中的一个自然结果。“在自然垄断状况下，竞争可以改变存在的形式。”“自然垄断，没有也不可能完全消灭潜在的进入者。一旦技术、市场和先占者经营状况发生了不再利于‘一个供给商独占市场’的变化，潜在竞争者就可以重新活跃起来，重新进入，恢复竞争。”②电信产业沉淀成本的降低使多个市场主体参与竞争成为可能，新产品和服务的扩展以及相关产品的互相渗透又增加了可竞争的范围和市场容量。产业自身属性在产业发展过程中的表现使产业组织结构其中的关系逐渐复杂和微妙起来。

二、用交易费用理论对电信企业边界问题的分析

电信产业和其他产业一样，都是在既定的制度框架内运行的，制度形成的交易费用(或者说制度成本)是确定政府、企业、市场各自边界的重要参数，通过影响电信运营商的组织结构，调整行为，不仅动态地影响电信企业与市场各自的边界，影响和改变着整个产业的结构面貌，而且影响政府规制的幅度和内容。要深入分析和理解电信产业发展过程中的各种行为动作，就必须从制度框架形成的交易费用入手，来探究行为发生的原由。首先对制度成本所包括的内容有所定义。我们把“制度成本”理解为“整个经济系统的运行成本”(原为阿罗对交易成本的定义)。它包括科斯定义的“交易成本”，即在市场上“使用价格机制的成本”;企业行为内部化的“组织成本”，其中包括由技术和资源条件决定的“生产成本”和维持企业正常运转的“协调成本”;还有就是政府的“规制成本”。

“交易费用的高低是决定一种制度选择的关键，在交易费用为正的情况下，不同权利界定会带来不同效率的资源配置，市场、企业和政府三种权利安排和资源配置形式，都存在一定的交易费用，三者互替互补。”③如果我们把政府的管制作用考虑为对企业组织成本和交易成本的影响后，一个企业规模的确定就是在寻求组织成本和交易成本之间的一个平衡。用科斯的话说，就是“企业的扩大必须达到这一点，即在企业内部组织一笔额外交易的成本等于在公开市场上完成这笔交易所需的成本，或者等于由另一个企业家来组织这笔交易的成本。”④(如图1)。

但是，所谓的均衡点并不是一成不变的。当各种客观或主观的条件发生改变时，企业的组织成本和交易成本会发生相应的变化，所决定的企业规模在没有外部影响的情况下，自然应该发生扩大或缩小的改变。电信行业导致这种非均衡的因素很多。技术的进步、用户群数量和偏好的改变、政府的管制政策都会使电信企业面临的组织成本和交易成本发生偏移(如图2所示)。下面我们结合国内国外电信产业的发展动作，对这些因素的作用情况逐一进行分析。⑤

同样的因素，既可以使组织成本发生变动，也可以使交易成本发生变动。见于组织成本和交易成本随企业规模变化的相互替代关系，为了分析的简便，我们仅考虑组织成本发生变化的情况。正如前面介绍过的，电信产业发展初期，其业务种类十分狭窄，主要就是长短途固定电话的通信。网络建设的成本，只能通过不断增加的用户群分摊。在用户需求不大的时期，要使这种网络外部性和规模经济得到发挥，需要电信企业的个数尽可能少，最好是一家。政府在制定政策的时候，也会充分考虑到这种情况，采取一定的措施鼓励新用户加入现有的通信网络中。另外，我们知道，电信产业具有的资产专用性和固定资产规模性，要求电信企业内部对产业链条有一个强有力的联合，并能够形成一个稳定的环境，确保收益在较长的时期稳步实现。这往往离不开政府的扶持，或者加上对国家安全的考虑，甚至由国家来直接经营电信业务。美国在1974年以前，就是由“贝尔系统(BELL SYSTEM)”长期垄断了整个美国的电讯业务。1994年以前，中国的电信产业同样是由国有的“中国电信”一家把持。 当前，世界各国包括中国在内，对电信产业的分拆和重组正是在上述因素的影响下展开的。1974年，美国率先掌握微波通讯技术的MCI公司，不满足“贝尔系统”对美国电信业务的垄断控制，多次以违背反垄断起诉了“贝尔系统”。经过8年的法律诉讼，“贝尔系统”不得不同意分拆为专营长话固线业务的美国电话电报公司(AT&T)和7个经营市话业务的“小贝尔”。与美国的分拆方式不同，英国电信改革对竞争因素的体现，是通过政府政策的许可，引入新的市场竞争者，结束了80年代以来英国基础电信市场由bt公司和mercury两家公司进行双寡头垄断竞争的局面。

在中国，电信业务早期由国有的“中国电信”一家把持。随着电信服务种类的增加，响应国际上电信竞争化趋势，或者说加入WTO的实际“倒逼”了中国电信业的改革。对电信产业实质上的改革是以1994年成立“联通”公司为标志的。从此，中国电信业的一家独占被打破，但是改革所期望的由“中国电信”和“中国联通”双寡头占市场的垄断竞争局面并没有形成。一般情况下认为，市场上要真正形成垄断竞争，任何一家寡头企业的市场份额不能低于20%，但是1994-1998年的5年间联通的市场份额一直不到1%，在其投入较多部分的移动通讯业务，到1998年也不到5%。针对这种情况，1999和2001年又分两次对“中国电信”实施了重组。1999年2月，信息产业部曾将中国电信拆分为新中国电信、中国移动和中国卫星通信公司3个公司。此后，为强化竞争，政府又给由中科院、上海市政府等组建的网通公司，国有大型企业参股组建的吉通公司和铁道部成立的铁通公司，分别颁发了电信运营许可证，初步形成了电信市场分层竞争的格局。但由于分层市场上垄断力量依然较强，新运营商并没有给电信业带来有效的竞争局面。为进一步分割市场，2001年，经国务院批准，决定将中国电信划分为南、北两个部分，华北地区、东北地区共10省区的电信公司归属中国电信北方部分，和网通、吉通共组为中国网络通信集团公司，其余的南方部分为“中国电信集团公司”。⑥

应该说，中国电信业的改革，既学习了美国将大型垄断集团分割，又仿照了英国引入新的竞争者的战略，可是实际效果并不如他国明显，电信企业仍然拥有多数的利润，消费者得到的由竞争带来的实惠相对较少。究其原因，笔者认为是中国的产权制度设计和政府的管制政策，阻碍了竞争局面的展开。前面说过，政府的作为能够影响到企业的组织成本和交易成本，从而影响到均衡点的位置和企业规模的选择。中国大多数电信企业的资产都是国有资产，由国资委负责保值增值，电信企业对资本的控制实际上拥有的是对资产的一种“准所有权”。按照部门人为划分的所有权(前面列举过多数电信企业都由部门组建和控制)降低了企业对提高经营业绩的激励，资本的取得不以市场竞争为途径，企业的组织和扩大相对容易。在部门利益庇护下的电信企业，相互展开交易和沟通的成本过高。这样企业的规模容易向扩大的方向移动，至少在没有外力影响的情况下也是保持规模不变，科技进步产生的收益也不能通过市场竞争从产业链条传递到消费者手中。中国电信业务的南北划分，没能在同一地区形成有效竞争，南北企业不能很好地彼此渗透，只不过造就了两个地域界限内的完全垄断。

在中国顺应世界电信产业发展潮流进行渐进改革的过程中，一方面，我们尚且没有形成充分的可竞争的市场结构;另一方面，我们也看到国际电信企业在市场中的动作又有了一些新的变化。1998年6月，美国的“AT&T”以480亿美元收购了TCI，试图通过一家公司的一条连线提供全方位的电信服务组合，以便用有线网络提供地方电话服务。这也代表了长话和有线电视两种网络资产的结合。目前，包括中国在内世界各国提倡的“三网合一”，即电信网、广播电视网、互联网三种网络的融合，掀起了一股行业整合兼并的浪潮。这似乎又给电信行业的演进增加了一些出乎意料的变数。其实也并不奇怪，企业规模经济效应的发挥，资源整合能力的增强，企业内部组织协调能力的增长，再加上行业自身网络外部性使然，企业的兼并扩张也是一种自然的现象。兼并是否应该加以禁止，取决于兼并的收益和代价之间的权衡。这样，企业成本新一轮的计算，又会导致企业规模作适应性的改变。

三、总结

产业组织结构的变化，其实是伴随技术进步和人类需求偏好的改变，对影响产业组织的各种成本重新计算之后，使产业自身不同方面的属性系统展现的结果，是一种自然的现象。制度的设计必须充分考虑到与产业相关的各种成本费用的作用，比如组织成本、交易成本和政府的管制成本。一个好的制度，就应该能够协调好这些成本之间的关系，减少部门或者既得利益集团的干扰因素，使有限资源所创造的收益，真正体现为对经济和社会的发展有益，特别是体现在提高人类生活水平的福祉上。

注释:

①王俊豪等著.中国垄断性产业结构重组分类管制与协调政策[M].商务印书馆，2005

②周其仁.数网竞争[M] .生活.读书.新知三联书店出版， 2001

③郑奇宝.从垄断到竞争——电信行业规制理论与实证研究[M].人民邮电出版社， 2005

④罗纳德·科斯.盛洪主编.企业的性质.现代制度经济学(上卷)[M].北京大学出版社，2003

⑤[美]奥利弗·E·威廉姆森著.张群群，黄涛译.反托拉斯经济学——兼并、协约和策略行为[M].经济科学出版社，1999

⑥陈卫华.中国电信市场的有效竞争研究[M] .经济科学出版社，2005