对我国电信产业规制与制度供给的几点思考

论文关键词:电信产业规制制度供给

论文摘要:由于电信产业具有自然垄断性，政府应对电信产业实行规制，以促进资源的合理配置，提高消费者的福利水平。我国电信产业规制的历程告诉我们，政府作为实施电信产业规制的主体，应该以追求全社会福利的最大化为目标来提供有效的制度供给，只有这样才能更好地促进电信产业经济效益和服务质量的不断提高。

一般认为，电信产业是一种自然垄断产业，这种自然垄断性与规模经济和成本弱可加性紧密联系在一起。所谓规模经济，是指多提供单位产品所增加的边际成本较低，当总产品不断扩大时，原先的固定成本被逐渐摊薄，平均成本随产量上升而下降，呈现出规模经济性。成本弱可加性是指只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单个企业垄断市场的社会成本最小，该行业就仍然是自然垄断行业。

在完全竞争的市场中，市场能够有效地配置资源，此时，市场将会采用最有效的技术和最少量的投入来生产最有效的产出组合。由于电信市场是不完全竞争市场，资源不能达到最优配置，从经济学的角度来讲，社会的产出将会从生产可能性边界上移至边界之内，从而产出就会低于有效率的水平，使经济的有效性受到破坏，导致社会福利的损失。此外，电信产业在大多数国家是一种基础性的产业，为做到服务公平，大多数经济发达国家都实行了各种类型的电信产业规制，政府通过法律、法规和行政手段对电信企业的市场准入和退出、运营价格、服务质量等方面进行严格的管理和控制，以防止无效率的资源配置，确保电信需求者的公平利用。

制度经济学的研究表明，有效的制度供给是社会进步发展的重要条件，电信产业的良好发展和社会福利的提高离不开好的规制政策，我国电信产业规制的改革历程也充分说明了这一点。在我国的电信改革中，打破垄断，引入竞争机制是改革的主旋律，极大地促进了电信产业的发展和消费者福利的提高，但由于规制改革是一种自上而下的供给主导型模式，受到一些“既得利益集团”的阻挠，导致有效的制度供给缺乏。从制度经济学角度看，政府作为制度供给的主体，在提供有效的制度供给过程中，应该追求全社会福利的最大化而不是个别部门或企业的福利最大化。

一、我国电信产业规制的改革历程

(一)放松价格规制时期(1980~1994年)

这个时期我国电信业的管理部门一统天下，具有政企合一的典型特点，邮电部作为电信业的国家行政管理部门，扮演着既是经营者又是管理者的双重角色。改革开放初期，为解决电信基础设施及服务短缺的问题，政府出台了一系列政策，对电信业实施管理体制改革及放松价格管制，包括向新用户收取电话初装费，允许地方政府在长话、电报和邮政业务中收取附加费并将利润用于投资地方电信领域的基础设施建设等一系列政策。在接下来的几年中，邮电部又推出了一系列的改革措施，在调动社会各方积极性和拓宽投资渠道方面起到了很好的效果。1978年，我国电信业的全部投资仅2.6亿元人民币，其中国家投资所占比例为90%，自筹资金仅占8%，到1993年，电信行业总投资猛增到400多亿元人民币，其中国家投资比例降到2%，自筹投资比例则猛增到74%，资金主要来自于电话初装费收入和邮电部所属企业的经营利润。值得一提的是，由于我国电信业实行国家垄断经营，没有引入竞争机制，在放松管制的过程中，导致了邮电部门的垄断定价行为，带来了巨大的社会成本。如住宅电话收取初装费，在北京，由20世纪80年代最初的200元上升至1996年的5000元，移动电话的价格最高达到2.8万元(联通进入之后，邮电部电信局在一年内降价三次)，中国国际长途电话的平均价格为每分钟29元，相当于美国的6倍。这就意味着对于同样在中美两地互相打长话的消费者来说，从中国打出的消费者要支付高于美国5倍的费用。

(二)放松规制初期(1994~1998年)

1994年，由电力部、电子工业部、铁道部共同组建了中国联通公司，这标志着国家开始初步改革电信体制，培育竞争机制。联通公司的成立也使双寡头垄断的竞争格局基本形成，电信服务市场效率得到改进。此后，邮电部将企业职能分离出来，成立了中国电信，中国电信虽以独立法人身份直接面对市场，但作为国有独资企业，仍直接隶属邮电部，没有摆脱政企不分的局面。

由于中国联通的实力薄弱，在与中国电信的竞争博弈中处于十分不利的地位。比如，由于缺乏资金建立自己的基础固定电话网络，在与中国电信就互联互通接入费和租赁费进行谈判时几经周折，最后由国务院多次出面直接干预，两个网络互联互通才得以实现。由于竞争的非对称性，联通公司的进入并没有使中国电信市场形成有效竞争的格局。

(三)规制机构改革和多寡头垄断时期(1998年以后)

1998年，信息产业部成立，基本上摆脱了原邮电部政企不分的局面，2002年5月新组建的中国电信和中国网通的挂牌成立，意味着中国电信业的“6+1”格局基本形成，中国电信市场由以往的一家垄断，变成中国电信、中国联通、中国移动等七通并存。

目前固定网络本地电话市场已经有四家运营商——中国电信、中国网通、中国联通和中国铁通;移动电话市场有两家运营商——中国移动和中国联通;长途电话市场的运营商最多(包括IP电话运营商)——中国电信、中国网通、中国联通、中国移动和中国铁通等等。但是运营商数目的增多并不意味着寡头充分竞争格局的形成。在固定电话市场，中国联通的市场份额按照业务收入计算(截至2002年第一季度)约为0.18%，中国铁通市场份额不足0.1%，而新成立的中国网通虽然和中国电信的实力具有可比性，但由于他们各占据南北固定电话市场，短期之内也不会入侵对方的核心领域，即不会交叉进入对方垄断的市场，因此固定电话市场仍处于寡头垄断格局，与过去不同的只是由两家运营商对不同地域的市场分别垄断。在移动电话市场，已经不再是中国移动独家垄断的局面，中国移动和中国联通的市场份额分别为79.8%和20.2%。在长途电话市场，由于IP电话市场的放开，运营商较多，从市场份额看，中国电信占40.8%，中国网通占26.1%，中国移动占22.6%，中国联通占10.5%，但竞争也常常表现为恶性竞争，亟需政府对电信产业现状进行规范。

二、对我国电信规制的制度供给的几点思考

从制度经济学角度看，规制是指具有法律地位并相对独立的行政机构依照一定的规则对企业活动进行限制的行为，政府规制强调的是政府作为实施规制的主体，它的对象主要是微观经济活动以及参与这些活动的企业、个人或组织机构。可以说，规制并非是一种客观存在，而是一种制度安排。电信产业具有自然垄断性和基础产业性，决定了它不像一般的行业那样基本上依靠市场的调节来发展，政府的政策导向、行业规划和市场监管力度在其发展中发挥着不可替代的作用，尤其在当前电信改革遇到制度瓶颈时，更是要求政府部门提供有效的制度供给，为全行业的发展提供一个公平有效的竞争环境，以提高消费者的福利水平。

从我国电信产业规制的简单历程回顾中可以看出，虽然我国电信规制也进行了一系列的改革，但目前存在的问题仍然很多，比如电信管制机构还不是一个独立的有法律地位的执法机构，《电信法》一直没有出台，普遍服务基金制度没有建立等等。导致问题产生的原因很多，包括经济、技术和制度等方面，但其中，缺乏有效的制度供给是问题产生的根源。

从理论上看，一项制度的产生分为需求诱致型和供给主导型。所谓需求诱致型，是指制度的重新安排是在单个行为主体为谋求在现存制度下得不到的利益而产生制度变迁的需求所引发的;与需求诱致型相对应的制度变迁模式是供给主导型，供给主导型从一定意义上讲属强制性制度变迁的范畴，即它“是由政府法令引起的变迁”，是一种由上而下的制度变迁，在供给主导型制度变迁中，国家的作用至关重要。目前，我国电信产业的规制改革基本上属于供给主导型，单靠电信用户的弱小力量难以突破制度瓶颈，需要政府对改革做出整体规划，统一部署，提供有效的制度供给，促进电信业的进一步发展，提高人民群众的福利水平。笔者认为应从以下几个方面入手。

(一)尽快出台《电信法》

随着电信改革的进一步深化，国内电信市场形成了多元化竞争格局，一系列的监管新问题也随之出现，比如互联互通障碍、恶性价格战等。此外，电信技术和产业迅猛发展，网络和业务加速融合，使得现有的管制政策和法律相对滞后于产业的发展。这些情况已经使得《电信条例》在适用和实施方面逐步显现出一定的局限性。同时，随着入世承诺的逐步兑现，我国电信市场将进一步开放，外资的进入将对中国电信法制建设提出更高的要求。所以，尽快制定电信法就成了当务之急。

事实上，“立法先行”是世界电信行业规制普遍适用的原则，也就是先制定或修改电信法，用法律来规范和指导政府和企业的行为。相比之下，我国的电信规制发展长期以来都是在一些所谓的“条例”、“规定”、“办法”等指导和约束下进行的，缺乏法律的有效性。早在1980年，我国就提出起草《电信法》，遗憾的是，时隔25年，《电信法》仍没有出台。这说明我国的电信法制建设明显滞后于监管、改革、竞争的需要。 值得注意的是，我国的电信立法要处理好共性和个性之间的关系。随着改革的深入进行，我国电信规制出现了一些深层次问题，在这些问题当中，有些是国际电信规制中存在的共性问题，比如市场准入问题、电信普遍服务问题等。但也有一些是在我国特有国情下出现的新问题，比如电信资费管制，不仅涉及电信零售价格的定价权问题，更与我国电信企业产权结构密切相关。因此，需要我们在借鉴各国电信立法和电信管制实践经验的基础上，积极探索创新，建立并完善适应我国电信规制和电信产业发展的电信法律制度体系。

(二)建立一个独立的有法律地位的监管机构

目前我国电信产业的监管机构是信息产业部，虽然经历了政企分开的改革，但仍然和运营商有着千丝万缕的联系，这导致规制部门不能站在中立的立场来制定和执行法规，常常忽视消费者的利益，从而导致被规制企业资源配置效率低下。此外，由于缺乏《电信法》，信息产业部的工作方式常常是协调而不具有强制性，因此很难做到“执法必严”。比如在网间互联互通上，违反政策甚至不顾法律、不顾国家利益、不顾用户利益的行为屡屡发生。从世界发达国家电信发展进程看，很多国家在完成私有化(或民营化)后，也相应地对规制制度的设计和行业监管职能进行分离，以加强他们对电信行业的监管。

我国银行、证券等行业已设立独立的行业监管机构(银监会和证监会)，电信行业也有必要建立起新型、独立的电信产业规制机构(某些学者建议把它叫做信息通信监管委员会)，并通过法律予以授权，保证其足够的权威性，这是我国电信规制改革的重要步骤。一方面，可以使规制制度的设计者超脱于监管机构和运营企业的利益，从国家利益和公众福利的角度来制定电信政策，保证公平和有效竞争;另一方面也使监管机构能专心制定合适的制度来贯彻电信产业政策，提供自由化及公平竞争的市场环境，保护消费者利益和保护网络安全，合理分配与管理通信资源，保证普遍服务等。

(三)建立电信普遍服务基金制度

“电信普遍服务”最早由美国AT&T公司提出，含义是全民都有机会接受电话服务。20世纪80年代末，国际经济合作与发展组织(OECD)对电信普遍服务定义为“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”

从经济学角度来考察，虽然“电信普遍服务”不具备严格的公共产品属性，即非抗争性和非排他性，但由于其具有公共福利性质，单纯依靠市场机制将不能保证有效的供给，需要由政府这只“有形的手”来直接干预，通过制定相应的公共政策确保对电信普遍服务的供给，所以电信普遍服务是各国电信管理部门的重要义务和职责，它的实施和管制属于政府职能。在各个国家的政策或法规中，普遍服务有不同的提法，但一般包括两个方面的含义:一是指电信企业要为高成本的地区及低收入的人群提供通信服务，这在我国主要是指为西部及农村边远地区提供普遍服务;二是指要为各运营商、不同网络的用户提供一视同仁的电信服务。可见，电信运营商必须承担为广大消费者提供广泛的基础电信服务的义务和责任。而目前在我国的电信运营商中，只有中国电信担负了普遍服务的责任，这不利于电信业的长远发展和公平竞争。

目前我国的电信服务总体水平与世界发达国家还有相当大的差距，全国仍有数千个行政村不通电话，东西部发展不平衡的状况也日益突出，普遍服务的责任仍十分沉重。为此，应尽快建立电信普遍服务基金，向所有的电信运营商分摊普遍服务的责任，并对承担普遍服务的运营商的亏损进行合理补贴，这样才能鼓励各个电信运营公司向电话网未达到的区域扩张网络，这不仅解决了普遍服务与市场机制的矛盾，同时也体现了平等竞争的原则。

〔1〕吕廷杰:面对拆分后的中国电信市场各公司应如何打算〔N〕，人民邮电报，2003.1.7

〔2〕王俊豪:政府管制经济学导论〔M〕，商务印书馆，2001

〔3〕黄继忠等:自然垄断与规制理论和经验〔M〕，经济科学出版社，2004

〔3〕英子:电信市场的可竞争性〔EB/OL〕，中国信息产业网，2005.4.18

〔4〕赵峰:自然垄断管制与寻租〔J〕，经济学家，2003.6

〔5〕常欣:放松管制与制度重建-中国基础部门引入竞争后的政府行为分析〔J〕，经济理论与经济管理，2001.11

〔6〕陈小洪:中国电信业:政策、产业组织的变化及若干建议〔J〕，管理世界，1999.1

〔7〕向俊波:我国电信产业中的垄断经营和政府管制分析〔J〕，经济问题，2001.6