英国电信产业的放松管制和对主导运营商BT的再管制

[论文关键词]电信产业放松管制价格上限管制主导运营商

[论文摘要]自1980年起，英国电信产业先后实施了邮政、电信分离，建立独立的管制机构，对开放市场准入和私有化以后仍然居于主导地位的运营商——英国电信公司(BT)实施包括价格上限管制在内的一系列管制，促进了英国电信产业向竞争性结构的转化。目前，我国电信产业同样面临着放松管制以及放松管制以后如何重组和再管制主导运营商的棘手难题。本文拟对英国电信产业20余年的改革经验进行比较系统的回顾和评析，以期对我国电信产业的下一步改革有所启示。

一、从垄断到双寡头垄断再到电信市场完全开放的历史沿革

以时间为坐标进行纵向考察，英国电信产业以若干具有里程碑意义的事件为标志，开始了其从垄断到市场完全开放的影响世界电信产业发展方向的改革。

1981年是邮政、电信分离和独立管制机构建立的转折点，从此英国电信产业走上了放松管制之路，当时的垄断运营商BT也开始了富有革命意义的私有化和商业化进程，其标志是1981年《电信法》的颁布、邮政和电信的分营以及同年年底由私人控股的莫克瑞通信公司(Mercury Communications)的成立。莫克瑞公司的主营业务包括提供连接主要商业区的电话线路，提供国内、国际长话业务等。该公司于1982年获得了英国政府颁发的电信运营许可证，政府允许莫克瑞通信公司建立国内第二个固定电信网络，与英国电信公司在国内展开竞争。

1983年，英国政府明文规定国内只允许BT与莫克瑞通信公司建设经营固定网络和经营基本电信业务，从此英国的电信产业形成了“双寡头垄断”格局，这个格局一直维持到1991年，其他运营商才得以进入英国电信产业的固定网络市场。英国政府采取这一政策的目的，是通过在一定时期内建立和维持一个“双寡头垄断”的格局，帮助新成立的莫克瑞公司建立起自己的通信网络，使其不断地扩大市场份额，增强与BT的竞争能力，适应未来激烈的市场竞争。

1984年，英国政府开始在电信产业实施私有化政策，但仅对BT实行私有化，出售其51%的股权，同年，英国政府又通过了《1984年电信法》，根据该电信法建立了独立的电信管制机构——由电信总长(Director General)领导的电信办公室(OFTEL)，与贸易和产业国务大臣(the Secretary of StateforTrade and Industry)共同对国内的电信运营商实行统一的管制。电信法要求国务大臣和电信总长尽全力满足合理的电信服务需求，确保取得执照的运营商按照执照规定提供电信服务的能力，保护用户、买者在电信服务和设备的价格、多样性和质量方面的利益，强化英国电信产业的效率和运营商之间的有效竞争。电信法规定在英国经营电信业务必须取得执照，而执照由贸易和产业国务大臣在咨询电信总长之后发放。

1985年，在固定电话领域的双寡头垄断政策得到稳定和巩固后，英国政府开始在移动通信业务领域引入双寡头垄断，这一政策使英国在移动领域展开了一定程度的竞争。在双寡头垄断政策实施了8年后的1991年，英国政府颁布了题为“竞争与选择:20世纪90年代的电信政策”白皮书，在对双寡头垄断政策的效果作出适当的评价后，正式终止了双寡头垄断政策，从此英国的国内电信市场开始完全开放。因此，1991年被视为英国电信产业从双寡头垄断向电信产业完全开放的转折点。此后，英国电信产业在放松管制、放松管制之后对主导运营商的再管制和保护用户利益方面建立了一系列完善的制度。

二、放松管制过程中对电信产业和主导运营商BT的再管制

1.以执照的颁发和修改约束运营商

BT取得了多张执照，其中最重要的是经营固定线路公众电信网的执照，其内容由旨在确保英国电信服务的广泛供给、保护用户利益、鼓励电信服务和网络供给的有效竞争等方面的一系列条款组成。按照执照的规定，BT必须满足对几乎遍布整个英国，包括农村地区(这是普遍服务的主要内容)的语音电话、低速数据、传真服务和公共呼叫信箱的合理需求。执照还规定，BT必须允许其他执照持有者在成本导向、透明和非歧视的条件下与其电信网络的连接，遵守公平交易义务，禁止旨在以价格条款和服务质量不适当地扶持其自己业务的任何部分来对抗竞争者，禁止不公平的交叉补贴。为了实现成本价格的网络连接并提供其既未实行歧视性待遇也没有不公平的交叉补贴，BT必须公布其受管制业务和活动的经审计的财务报告。BT应当对接入(access)、设备供给(apparatussupply)、网络(network)、附加和住宅服务(supplemental and residual services)独立地进行会计核算，如果在这些业务之间存在不公平的交叉补贴，BT必须采取措施按照电信总长的要求改正。自2000财务年度起，BT必须对移动业务提供独立的财务报告。为了使电信总长能够监管其活动，执照还规定BT有义务向电信总长提供他所要求的信息。BT这张执照有效期不定，但贸易和产业国务大臣可以在BT违反执照条款的情况下随时收回执照，或者在BT没有违反条款的情况下提前10年告知的情况下撤消这张执照。

执照要求BT从总体上降低价格，允许对BT实施价格上限管制，管制的范围包括语音电话、住宅服务和联网价格。执照对BT的交易条件实施了专门限制，要求其公布所提供服务的标准价格和相应的服务条款。如果持有执照者不反对或者出于放松管制目的电信总长可以修改执照，其他情形下可以向竞争委员会(CC)提出修改执照。无论哪种情形，电信法都要求在执照修改以前进行公众咨询。

除了受制于政府机构的管制以外，BT还受竞争法的约束。《1998年竞争法》(Competition Act1998)已于2000年3月生效，根据竞争法的规定，电信总长与公平交易总长(Director General of FairTrading)拥有调查电信运营者并要求其停止相关活动的权力。违反相关禁止的规定，除了受损失者可以请求对造成的损失予以赔偿外，还可能导致最高为违反年度(最多3年)销售收入10%的罚金。由于英国电信市场对进入是完全开放和高度竞争的，英国政府和OFTEL已经表示，对电信产业的控制从主要依据执照条款的管制向更多地依赖竞争法的方向转换。BT和OFTEL正在就如何根据竞争法的要求修改执照进行讨论。虽然电信法废除了电信产业的垄断，但是BT还要承担比其他执照持有者更多的义务。BT认为，既然零售和批发业务已经分离，对其零售业务的管制就应该采取与其他相关运营者相似的方式。

英国的双寡头垄断结构是OFTEL人为选定形成的，事后很多人认为由市场来选择BT的竞争对手应该更好。政府对Mercury公司的扶持削弱了其争取市场份额的努力，这一点OFTEL在1994年的报告中已有所认识。1991年以后，英国电信市场实施完全开放的政策。从此，任何公司都可以申请在英国开办国内电信业务和建立固定网络设施，有线电视公司可以不经过OFTEL的批准和不租用BT和Mercury公司的网络就可以提供电话业务。同时政策还允许经营移动通信业务的公司经营固定电话业务，并规定了BT和Mercury公司在2002年以前不能提供有线电视业务。①在这一完全开放政策的作用下，仅仅经过了5年，也就是到了1996年，英国已有150多家企业取得从事通信业务的经营许可证。许多新企业不仅从事通信设备生产经营活动和移动电话服务，而且有线电视公司等一些企业还提供有线通信网络服务，这就使整个电信产业的各个业务领域都在不同程度上形成了竞争性结构，充分发挥了市场竞争机制的作用。

电信市场的开放给英国带来了诸多益处。它促进了英国电信业的迅速发展，也带动了国内经济的发展。另外，用户可以对电信业务和设备进行自由选择，并且可以通过各公司的竞争降价而受益。英国政府通过制定和执行政策及发放许可证等措施对电信市场进行管制，保证了电信普遍服务的实施。

OFTEL规定英国电信只能向用户收取用户可以承受的资费，并且即使在用户欠费时，也必须保证用户能够接收电话和呼叫紧急电话。OFTEL在1996年规定，英国应该继续对低消费用户提供补贴价格，并且对不同地区的网络互联、线路租用和通话服务确定相同的资费。BT参与竞争也使它积累了提供综合电信业务的技术优势和管理电信企业的成功经验，为它成为世界上最具有竞争力的电信公司奠定了基础。新的电信运营公司进入市场，也给电信市场注入了新的活力，提高了通信质量并且完善了网络建设。

2.运营商的多元化和开放竞争的效率评估

电信产业私有化和开放市场准入之后，运营商数量迅速增加，竞争相当激烈。到2001年6月底，英国电信产业颁发公共电信运营者执照(附国际设施)133张、公共电信运营者执照94张，6种主要执照的颁发数量合计达271张。

竞争对英国电信产业的效率和资费水平产生了积极影响。BT的劳动生产率在私有化宣布后实施前就快速上升，这一现象反映了英国政府为了吸引投资者在私有化以前所作的努力。然而，劳动生产率在私有化之后即快速回落，这是因为原先劳动生产率的快速增加是由于解雇多余员工的结果。当员工数目固定之后，劳动生产率的增加随即开始下降。由于放松规制之后电信产业竞争的加剧，英国电信在20世纪90年代初期又一次大量裁减员工，劳动生产率再次大幅度上升。在全要素生产率方面的改进虽然不很突出，但还是能够看出长期缓慢上升的态势。

BT的实际费率在私有化之后下降了5.1%，而且服务质量还有显著提高。英国电信之所以能够使其消费者通过私有化获得了高质量、低价格的电信服务，基本上可以认为是1991年管制者开放进入，将更大规模竞争引入电信产业的结果。资本利润率在1989/1990年达到高峰之后逐渐下降，则是市场竞争更加激烈和管制者采取更为紧缩的价格上限管制的结果。私有化初期较高的盈利能力，既说明私有化企业在成本控制方面的优势，也反映了政府在此期间为了奖励投资人对私有化的支持采取了较为宽松的管制。私有化完成以后，管制者就开始逐渐紧缩价格上限的条件，并致力于引进新的竞争者，从而使私有化后企业的盈利能力呈现出逐渐下降的态势。

3.BT的主导地位

但是，对接入市场(Access Market)和电话市场竞争格局的分析表明，电信产业的竞争并没有像原来预想的那样削弱BT的主导地位。从接入市场看，BT接入线路供给的竞争主要来自电缆运营者(Cable Operators)，特别是对住宅用户。电缆网络现在直达半数以上的英国家庭，服务400万家庭成员，占英国家庭总数的30%和所有英国家庭成员的15%。不过，BT在住宅和商务固定接入市场仍然拥有高达83%和89%的市场份额(表1)。

从电话市场来看，所有家庭和商务用户可以从分布在英国的150家运营商获得间接接入(IndirectAccess ，IA)服务。IA运营商的用户保留BT的交换线，但通过拨打短的接入号码或拨打一个免费电话号码接入他们选择的服务商。IA呼叫的数量正在增加，2000年6月住宅电话的8%为IA呼叫，呼叫量达20亿呼叫分钟，其中本地占30%，国内占33%，国际占7%，非地理服务和移动占30%。表2显示IA与电缆和区域运营者的共同作用导致了BT呼叫量和收入的减少，但BT仍然具有支配意义的市场份额。

OFTEL对BT使用资本的收益(Returns on Capital Employed ，ROCE)和资本成本进行了比较。大体上，ROCE可以反映BT的盈利能力，而资本成本反映投资者要求的最低收益率，两者之间的差额表示取得超额利润的能力。厂商之间的竞争能够使得收益率趋近于资本成本，也就是说在竞争性市场中收益率不可能持续地高于资本成本。在这个意义上，比较近年来ROCE超过资本成本的程度，可以确定BT面临的竞争程度。OFTEL认为BT资本成本的中间值为12.5%，1999/2000年度，BT使用资本的收益率虽然有所降低，但总体上仍然保持在20%以上。如果有效竞争像1996年预计的那样确立起来，BT的收益率应该降低到接近资本成本的水平。如果竞争没有效果，BT的收益率和市场份额应该保持相对稳定。尽管竞争的压力在增加，但BT持续较高的市场份额和收益率说明竞争并不是充分有效的。表2可见，BT在商务市场份额和收益率已经富有意义地降低了，但住宅市场份额和收益率仍然较高。除非一个公司比它的对手更有效率或具有更强的革新能力，否则不会持续地获取超额利润。OFTEL据此认为电话市场并不是充分竞争的。

三、价格上限管制

零售市场的价格管制是竞争不充分情况下保护消费者利益的手段之一。BT的国内固定网络服务在零售和批发两个层次上受制于价格上限管制，而其竞争者则不受此控制。其中受管制的零售价格包括两类，一类是公众转换电话呼叫费用(public-switched telephony call charges)和交换线路出租(exchange line rentals)，一类是私人电路(private circuits)。每一类的价格控制都按照由英国零售价格指数(RPI)和效率因子(efficiency factor， X)构成的算式来进行。对于受管制的服务而言，每年(自8月1日至次年7月31日止)加权平均价格增加幅度不能超过RPI减X之后的差。在通货膨胀率较低的时期，这意味着BT还要降低价格。BT同时承诺，按照一个控制的价格包(price pack-age)向商业用户提供服务，对小商业用户收取的呼叫资费不高于根据居民价格控制公式计算出的价格，线路出租资费的增长不超过RPI。自1997年8月至2001年7月间的私人线路价格控制，包括国内模拟和低速数字私人线路，其任何一年的资费增长都不能高于RPI。

目前的零售控制是1996年确定的，其范围涵盖网络接入、线路出租和本地、国内、国际呼叫价格以及运营者协助(Operator Assistance)价格。非地理性服务呼叫，像互联网服务，则不包括在内。

价格控制算式以RPI-X表示，其含义是每年受管制服务价格加权平均以后的最大涨幅要比当年通货膨胀率低X。以目前X取值4.5%为例，如果通货膨胀率为2%，则所控制服务的价格的加权平均值至少要降低2.5%。互联资费是BT向通过其网络接入和传输呼叫的运营商收取的资费，对互联资费的控制取决于它的市场结构。按照目前实施的网络控制制度，互联服务市场被划分为4种类型，即竞争性服务、新服务、有竞争前景的服务和非竞争性服务，对竞争性服务资费不施加控制。为了激励革新，OFTEL对新服务保留引入控制的权力，但不立即对新服务资费施加控制。考虑到竞争会对其资费施加一定的约束，其他网络运营商的竞争能够促使BT将资费降低到边际成本水平，对于具有竞争前景的服务按照RPI+0%的安全上限施加控制。对非竞争性服务采取与零售价格一样的控制方式，将其划分为3个篮子，每个篮子按照RPI-8%的算式控制。

同时要求BT对基本服务价格按地理位置进行平均，这意味着这类服务定价在整个英国是相同的，尽管不同区域的成本可能互有差异。地理平均可以将竞争性价格水平带来的利益传递到全国，而不是仅仅局限在竞争激烈的区域。同时，地理平均还可以使得高成本地区用户用得起电话。OFTEL认为应该继续保留对BT的地理平均要求。目前的零售价格控制于2001年7月到期，网络资费控制于2001年9月到期。

自1984年实施价格上限管制以来，所采取的计算公式和效率因子如表3所示。可以观察到，英国电信产业的价格上限管制有逐渐紧缩的趋势。最初价格上限为RPI-3%，1989年紧缩至RPI-4.5%，1991和1993年又进一步紧缩至RPI-6.25%和RPI-7.5%。近年来，由于电信市场竞争日趋成熟和激烈，价格上限才放宽至RPI-4.5%，价格上限管制的范围也比私有化初期大大缩小。

从1997年8月至2001年7月，公众转换电话的零售价格控制采用RPI-4.5%的计算式。虽然它是根据BT居民用户中话费最低的80%那部分测算出来的，但所控制的价格适用于所有用户。近年来的价格控制公式和实际价格如表4所示。

目前实施的RPI-4.5%的零售价格控制，包括联网、线路出租、本地呼叫、全国呼叫和国际呼叫，将在2001年7月到期。OFTEL以住宅用户支出最低的80%部分来计算受控制篮子中每一种服务的相对权重，这意味着价格控制主要集中于低支出用户使用的服务。在价格控制期间，由于价格上限管制和竞争的作用，基本语音价格降低了。BT在主要电话市场份额的减少反应了正在增强的竞争，尽管其住宅电话市场份额还保持在60%~70%之间。未来几年竞争将继续增强。2001年开始实施的服务商充分预先选择(Full carrier pre-selection)，使用户可以在无须加拨接入号码的情况下选择其他运营商的服务，电缆运营者将继续扩大服务范围，接入转售也将继续促进竞争。根据目前的竞争格局和未来的竞争前景，BT认为竞争性市场能够给消费者提供充分的保护，并要求取消所有对零售价格的控制。其他拥有自己网络的电话公司也支持结束零售价格控制。但是OFTEL认为，在所有市场上BT面临的竞争，步伐相对缓慢，还没有充分的证据表明目前的竞争能够保护消费者，特别是低收入用户和电话低使用者。因此，OFTEL已经提出将目前的价格控制延长到2002年7月，以便评估服务商预先选择、间接接入、本地环路开放和移动替代对竞争的影响。在2001年底，如果增加的竞争不能限制BT的电话价格，OFTEL将考虑采取进一步的价格控制或促进竞争的其他措施，包括对BT的网络实施以成本为基础的接入。由于转售者可能以更容易获取利润的那部分用户为目标，以成本为基础的接入必须伴随着保护低支出用户的措施;如果竞争能够增强到降低盈利能力的程度，OFTEL将考虑是否以及在多大程度上保留目前的价格控制。OFTEL提出一个滚动条款，该条款允许将价格控制从2002年8月延长到2003年7月。

OFTEL认为管制必须与市场竞争程度相适应，多余的管制会减少对投资和创新的激励，管制失灵还会损害消费者利益。2001年2月，OFTEL公布了关于网络资费、零售价格控制和执照修改草案的一份文件。在这份文件中，OFTEL打算将目前的RPI-4.5%的零售价格控制延长至2002年7月31日，而不是取消价格上限管制或像通常那样引进一轮新的为期4年的价格上限管制。这意味着OFTEL认为现阶段竞争并不充分，很可能在2002年7月31日之后要修改价格控制或采取其他的管制措施。

OFTEL在文件中还提出，由于竞争还没有达到解除网络资费控制的程度，需要继续根据每个互联市场的竞争程度，引入新一轮控制，控制期间自2001年10月1日至2005年9月30日止，受价格上限控制的5种服务的效率因子介于7.5%至13%之间，而非目前的8%。BT已经接受了OFTEL的建议。之所以实施网络资费控制，是因为电信网络提供与世界任何地方终端用户通信的手段。

在一个垄断的电信市场，终端用户只能接入同一个网络，在两个或更多运营商竞争的市场，终端用户往往需要使用多个网络。因此，为了提供跨越网络的服务，不同运营商的电信网络需要相互连接或通过第三方的网络连接。电信服务跨越网络和在网络之间传输以及与其他网络连接的费用就是联网费用。零售价格由向终端用户提供相关电信服务引起的成本、利润以及向其他运营商支付的联网费用组成，联网资费水平是终端用户支付的零售价格的基础，较高的联网费用将直接影响终端用户支付的零售价格。因此，联网费用应该反映提供网络互联服务的成本。在2001年9月30日之前，标准联网服务的资费允许BT根据长期边际成本(long-run incremental costs ，LRIC)自行确定一个合理的标准。根据这些服务的竞争程度，OFTEL像对待零售服务那样采取不同的控制方式。

对于OFTEL看来近期内不可能变为竞争性的服务，采取价格上限控制(cap controls)，目前的控制算式是RPI-8%;对于它看起来有可能变为竞争性的服务，采取安全上限控制(safeguard cap controls)，相关年份价格增长不超过RPI;对于已经是充分竞争的服务或者是BT在网络资费控制体制建立以后提供的服务，不对其资费标准施加直接控制(not subject to direct charge controls)，详见表5。如果BT打算修改现存的资费标准或提供新的服务，必须公开通知电信总长和其他执照持有者。

根据竞争委员会(CC)对移动网络执照提出的修改要求，自1999年4月30日起从BT线路呼叫移动电话的价格降低了25%，同时实施RPI-7%的控制。CC还要求BT在2001财政年度将支付给移动运营者之后用于弥补成本和实现利润的收入平均保留在每分钟5.8到3.09便士(ppm)之间。CC还建议BTCellnet and Vodafone在2000年财政年度将平均终端资费从14.8ppm降低到10.9ppm，这是在其已经实施3年的RPI-9%控制基础上再次降低价格。OFTEL已经于2001年就是否延长将于2002年3月到期的移动终端资费控制进行咨询，咨询的范围包括移动到移动呼叫资费以及是否对英国的另外两个无线网络运营者——One2One and Orange的资费进行控制。

BT继续降低价格并简化价格结构，给用户更大的选择空间，以具有竞争力的价格向住宅用户和小商业用户提供服务。自2000年9月1日起，BT用户的晚间和周末国际终端呼叫费用仅为每分钟9~13便士。自2000年12月1日起，BT提供了新的价格选择，对非高峰期语音呼叫和联网呼叫按月收取固定费用。

四、21世纪初英国电信产业管制的新变化和BT的持续重组

2000年1月，OFTEL在一份战略报告中对主要市场的竞争效果进行了评估，提出了产业自治和联合管制(Industry self and co-regulation)的概念，认为管制不应该超过保护用户利益的最低需要。这一概念的实施对于建立更具灵活性、更易于快速反应、更重视实际效果的管制体制具有重要作用。为使管制机构对变化的竞争格局作出适当的反应，OFTEL表示，未来几年继续对竞争效果进行评估，在能够给用户带来利益的竞争性市场，减少管制或撤消管制。

在2000年12月公布的一份白皮书中，政府提出了有关电信传输产业的管制改革设想，将现存的5个管制机构——Office of Telecommunications(OFTEL)、Independent Television Commission(ITC)、Broadcasting Standards Commission(BSC)、Radio Authority和Radio-communications Authority合并成一个新的管制机构——the Office of Communications (OFCOM)。OFCOM由执行和非执行成员构成的委员会以及委员会主席和首席执行官领导。BT正在联合其他运营商寻求对抗管制决定的充分权利，呼吁通过OFCOM的建立进一步放松对它的管制。

2000年5月26日，OFTEL在一项决定中要求BT自2000年6月1日起按照执照规定以同一价格向互联网接入呼叫源(flat rate internet access call origination ，FRIACO)提供服务，且对互联网接入呼叫源收取的费用不能按照使用时间而应该根据其购买的网络能力来确定。

2000年底，拥有2900万交换线和1100万移动用户的BT公布了重组计划，将原来着重地域的公司架构重组为多个不同的业务单元，业务更为专注和专业，重点更为突出。重组后的收入结构如表6所示。

虽然各个业务单元在运作上彼此独立，但BT Retail、BTOpenworld、BTWireless、BT Ignite及Yell仍会携手为其无线、互联网、宽带及电子商务领域的客户提供全面的解决方案。BT正在加速重组计划的实施，其中的第一步是创建在架构和管理上均独立运作的新网络公司NetCO。此一举措对英国电信产业的影响不亚于1984年的私有化。此举既可抢占竞争优势，同时也避免了NetCo和BT其他业务单元之间可预知的冲突。新创建的NetCo将可提供专注的服务，以满足其他注册运营商和服务供应商(包括BTRetail、BT Ignite在内)的需求;而这些客户亦可得益于由业务重点清晰而专注的公司为其提供服务。重要的是，话音、数据和互联网通信需求的持续增长，将为NetCO带来巨大的发展机会和美好的前景。当NetCO的业务定位确定后，BT会紧接着与政府和OFTEL商讨如何在架构上进行切分的问题，然后计划将不超过25%的NetCO股份分拆上市。

BT拟创建的控股公司也有精简的架构，并且专注于其业务，有助于处理股东有兴趣的收购、合资和上市事宜。这还意味着各项业务能专注服务其特定客户的需要，并建立其自身的风格和文化。新的集团和业务单元架构有助于加强财务和运营的灵活性。而各股东，也将看到业务运作的改善、更进步的管理文化和更大的透明度。

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[1] BT. 2000. Annural Report 2000.

[2] BT. 2001. Annural Report 2001.

[3] Martin ， S. and Parker， D. 1997. The Impact of Privatization: Ownership and Corporate Performance in the UK. Lon-don: Routledge.

[4] Oftel.1997.Annural Report 1997.London: HMSO.

[5] Oftel.2000.Annural Report 2000.London: HMSO.

[6] Oftel.2001. Proposals for Network Charge and Retail Price Controls from 2001.Issued by the Director General ofTelecommunications.