关于着眼“十二五”,高度关注北京人口问题

： 编者按：

6月15日，第六次全国人口普查迎来第一轮入户调查。北京市委、市政府高度重视本次人口普查工作，一共调动了10万名普查员深入到6600多个普查区，将在未来一个月内完成对每一户居民的摸底调查。据悉，本次人口普查，北京的工作重点在于摸清人户分离等状况，为基础设施、教育、医疗等城市公共资源的合理配置提供决策依据。

人口问题已经上升为北京发展的战略性课题，它关系到北京世界城市的建设，关系到北京十二五规划。只有摸清人口结构，经济结构、社会结构建设才能有的放矢、有据可循，才能更好地体现以人为本，人与经济、社会和谐、全面、持续发展的科学发展观。

北京人口总量快速膨胀结构问题日益凸现

最近，北京市有关部门公布了2009年末全市实际常住人口总数最新数据——1972万，其中户籍人口为1246万人，居住半年以上的流动人口达726万人。据预测，2015年北京市常住人口将达到2300万人，2020年将突破2500万人，远远超过国务院批复的《北京城市总体规划(2004--2020年)》确定的2020年北京市常住人口总量控制在1800万人的目标。

北京的人口问题不仅在于数量，更在于结构。据统计，2009年户籍人口中60岁以上比例超过18％，预计到2020年户籍人口老龄化程度达到29％，老龄化呈现加速增长趋势；高端人才及领军型人才缺乏，企业对高级人才需求还远不能得到满足；城市功能核心区人口密度是拓展区的16倍、生态涵养发展区的64倍。人口数量与结构问题并存，从而加剧了首都人口问题的复杂性和解决的难度。

从人口学的角度看，过去的规划过于强调人口规模控制，没有考虑北京1800万人口应该是怎样的结构，北京需要什么年龄的人?从事什么产业的人?不同区域间怎么布局?

当前，北京市的基本公共服务在城乡、区县、部门和不同人群之间存在较大的不均衡。在城市功能定位的层面，核心区、拓展区、发展新区和生态涵养区在教育、卫生、社会保障及公共基础设施等资源和服务上，表现出明显的地区差异。

据了解，北京老旧城区现有人口160多万，面积63.8平方公里，人口压力很大。老旧城区内低收入人群密集，居民居住与生活水平存在很多困难，改善老旧城区居民生产生活条件，消除安全隐患、保护老旧城区文化氛围需要通过人口转移重新配置。

现有人才结构与首都城市发展的定位也存在很大差距。根据《北京市中长期科学和技术发展规划纲要》，到2020年，北京将建设成为国际先进的创新型城市，届时高素质、高技能人才队伍将在首都自主创新中发挥核心作用，而北京也将成为世界创新型人才聚集和产生的高地。但是，目前北京市人才结构总体上与首都建设国际先进的创新型城市尚有较大差距，这在很大程度上影响了城市竞争力的提升。

流动人口是北京人口快速增长的主要原因

“十一五”前四年，北京市人口数量持续快速增长，与“十五”期间相比，加速增长的趋势十分明显，特别是近两年每年增加超过60万人。

分析人口增长的具体情况，其中出生自然增长速度是平稳的，近4年累计出生48.2万人，自然增长率为千分之2.5；户籍进京等机械迁移增长也基本可控，每年增加16万人左右。快速增长的主要拉动力来自流动人口，4年来流动人口增量逐年加大，共增加151.8万人，年均增长37.9万人。如果将驻京部队、在社会上散居未登记的和短期来京探亲、旅游、就医的流动人口估算在内，北京的流动人口总量已超过1000万，占人口总数的1／2多。

从流动人口登记情况看，登记状态为已就业的占57.4％，行业分布主要集中在建筑、制造、住宿餐饮、批发零售及居民服务等行业，其中从事第三产业的有305万人，占就业总数的69.7％。值得关注的是，与上海、深圳相比，这两个城市的流动人口就业比例比北京高，大部分流动人口参与经济发展，北京则有更多的非就业人口，如学龄儿童、养老一族；在产业方面，上海流动人口的技能水平也要高于北京。

从流动人口的居住分布看，主要集中在城市功能拓展区和发展新区，这两个功能区的流动人口占登记总数的88％。流动人口在京居住半年以上的有726.4万人，占95.1％；居住五年以上的有123.2万人，占16.1％，举家迁移的比例逐年提高，达到41.2％。据市相关主管部门统计，2005年至2009年全市成交的商品住宅中，外埠个人购买的26.6万套，占总量的32.3％。

研究流动人口和户籍人口的比例结构可以发现，北京市流动人口占25％比较合适，而现在远远超过了这个数字。1978年，北京常住外来人口仅有21万，而2009年，北京常住外来人口已达726万，占常住人口的36.8％。如此规模庞大的流动人口聚集，对首都人口规划和人口服务管理提出了巨大的挑战。这样的问题将会在“十二五”期间对北京经济社会发展产生集中影响，由此引发的教育、就业、交通等问题可能在“十二五”期间产生“井喷”现象。

人口增长数量考验北京资源承载底线

北京能够承载的人口数是多少?20年前这个问题就被讨论过。当时有人说是800万，有人说是1000万，直到2003年，国务院批复《北京城市总体规划(2004-2020)》，其中明确提出北京2020年人口控制在1800万。据了解，这一数据是依据2003年北京市常住人口为1456万，采用生态及水资源承载力法、就业岗位需求预测法、综合增长率法等三种方法测算出来的。

然而，现实的人口数量增长竟然比计划提前了IO年。北京市有关部门最新披露2009年北京人口总数1972万人，已经超过1800万以内的“宜居”目标。作为一个资源稀缺型城市，北京目前的人口已经接近各种资源的承载极限，主要表现在：

其一，北京作为资源输入型的特大城市，自然资源匮乏，98％的能源靠外地调入。据测算，非农业人口每增加10万人，每年将增加14.21万吨的直接生活能源消费和23.46万吨的间接生活能源消费。从用水方面看，生活用水不断上升，占用水总量的44％，人口增加是生活用水增加的主要原因。如果人口持续膨胀，南水北调的水量将被快速增长的人口所吞噬，难以从根本上解决北京缺水的难题。

其二，人口规模膨胀也使环境质量下降。最新的生态质量评价显示，2009年北京市各区县生态质量等级均属一般。生活垃圾日产生量1.83万吨，设施总设计日处理能力1.27万吨，实际日处理1.74万吨，处于超负荷运行状态，导致垃圾填埋场服务周期缩短，平均剩余 服务期限仅为4年左右。在全国113个大气污染防治重点城市中，北京市排名倒数第六位。

其三，由于公共服务供需矛盾突出，危及到了社会的稳定运行。据统计，北京市每增加1人，每日交通出行量将增加2.64次，目前六环路以内地区日出行总量已达3500多万人次，交通压力日益加大。此外，在京接受义务教育的外来务工人员随迁子女已由2000年的9万余人迅速增长到2009年的41.8万人，占学生总数的40％。北京的教育资源面临巨大压力。

人口发展态势引发深层次经济社会问题

当前，首都既迎来了难得的黄金发展期，同时也处于人口问题的矛盾凸显期。人口变化不仅影响着北京市经济发展的速度和质量，同时也关系到首都社会安全以及长治久安。

其一，单中心功能分区的城市发展模式和分散的产业布局，导致区域内人口分布的极度不平衡。长期以来北京实行的是单中心功能分区的城市发展模式和分散的产业布局结构，因此人口高度集中于中心城区的人口分布格局逐步形成，卫星城与中心区人口规模差距日益悬殊，郊区城市化受阻，城市群、城市圈尚未形成，卫星城难以发挥产业聚集和经济辐射作用。此外，如此的城市发展模式不仅导致了人口昼夜间的“钟摆式”移动，造成城市居民生活成本居高不下、生活质量提升速度缓慢，而且还因人口的高度集中而迫使中心旧城区的文化、风貌保护陷入尴尬境地。

其二，人口急剧增长易增加社会稳定隐患，城市公共管理和服务水平亟待提升。目前，北京交通拥挤、基础设施不完善、住房紧张以及人口布局的“内密外疏”，都是“都市病”的主要表现。人口规模庞大所引发的社会治安、公共卫生、社会保障、医疗教育以及灾害防控等诸多方面的问题，都在无形中增加首都公共安全的隐患。

其三，长期性、庞大的人口流动规模诱发了若干城市发展中的不确定因素，城市管理的风险防范机制亟待建立。流动人口对于首都的城市发展做出了不可磨灭的贡献。然而，现有城市公共管理对庞大的流动人口应对措施不够，给社会治安、环境卫生、城市交通以及计划生育工作带来了持续的压力，同时也给首都城市发展带来了诸多的不确定因素。

其四，城市居民贫富差距日渐悬殊，贫困人口的规模化、多元化以及空间分布的差异性容易引发社会安全危机。北京贫困人口不仅呈现出规模化的发展趋势，而且还表现出多元化的特点。贫困人口在“三无”人群、下岗职工、离退休职工以及流动人口等群体中都有广泛分布。此外，城乡居民可支配收入差距在不断拉大，居民收入两极分化。

以发展的眼光看，“十二五”期间，北京人口问题将比“十一五”时期更为凸显，人口自身发展问题聚集叠加，并且与资源环境、社会发展相互交织，所以，“十二五”期间不仅是北京解决人口问题的重要机遇期，同时整个社会也将面临着相当严峻的挑战。

着眼“十二五”，破解北京人口发展矛盾

面对如此严峻的人口局面，社会各方面都给予了高度重视。推进人口与资源协调发展，已成为北京“十二五”规划的核心议题。北京政协、北京人大专题研究小组、专家学者分别从各自角度给出了建议方案。_ 北京政协关于“十二五”期间首都人口与资源环境协调发展的有关建议

6月9日，在北京市政协第十一届常委会第十六次会议上，北京市政协对编制北京“十二五”规划有关人口与资源协调发展提出建议：其一，在人口总量上，政协指出，要多措并举遏制人口总量过快增长势头，降低人口增速。考虑到国务院对北京城市总体规划的批复所确定的人口目标以及首都资源环境的承载能力，首都的人口规模应在优化结构的背景下尽快实现零增长。“十二五”期间在综合调控措施效果不能立即显现的情况下，年均常住人口增长应控制在20万人左右，“十二五”期末首都常住人口总量应控制在2100万人左右。其二，在人口管理上，政协建议，“十二五”期间，应把调控人口规模和优化人口结构的目标纳入市委、市政府对区县党委、政府和各相关部门绩效考核内容，将人口评估环节纳入重大决策和相关政策的制定、出台过程中，建立健全责任制，充分调动发挥各级、各相关部门的积极性和主动性，总结推广“以业管人、以房管人、以证管人”经验，确保年度人口目标和规划人口目标的实现。

7月16日，政协北京市第十一届委员会常务委员会召开第十七次会议。会议审议并通过了《政协北京市第十一届委员会常务委员会关于促进首都人口与资源环境协调发展的建议案》。建议案提出，要从科学发展的高度，突出人口问题的显著位置；建立人口宏观调控体制，统筹人口服务管理；加强人口规划制定的权威性和科学性，加大执行监管力度；积极推进产业调整与区域协作，促进人口合理分布；充分发挥经济手段调节作用，引导人口有序流动；完善户籍、生育政策，着力优化人口结构；推进信息化建设与政策协调，提升人口服务管理水平；积极争取国务院支持及外省区市配合，共同推进首都人口规模调控工作。

北京市人大常委会专题调研组建议“合理调控人口规模、加强流动人口服务与管理”

根据调查情况，综合研究各方面意见，北京市人大常委会专题调研组就“合理调控城市人口规模，加强流动人口服务与管理”问题提出了六项建议。

建议一：将合理调控人口规模纳入北京市“十二五”国民经济和社会发展规划。

人口问题是关系首都全面协调可持续发展的重大问题，是首都经济社会发展中基础性、根本性问题。因此，在制定“十二五”国民经济和社会发展规划时，必须要充分考虑北京的实有人口状况，把人口问题作为编制规划的重要因素统筹考虑，加强对流动人口的调控，努力减少市场经济条件下经济发展对人口流动引导的盲目性、无序性。政府各职能部门在牵头编制与人口密切相关的产业发展、城市建设、土地利用等专项规划时，也必须充分考虑人口因素，加强部门之间的协调配合，确保各项规划相互衔接、配套，总体目标指向一致，符合首都人口规模调控的目标要求。规划制定后，要强化对规划执行的监督力度，切实抓好落实，保证规划的指导功能真正得以实现。

建议二：加快经济发展方式转变，调整优化产业结构，坚持走科技创新之路，大力发展高端产业。

市场经济条件下，政府对流动人口的大量涌入，既不能听之任之，也不能简单地用行政手段加以限制。从经验来看，有什么样的经济结构和经济规模，就有什么样的人口结构和人口规模，而对一个地区发展什么样的产业，产业规模发展到多大，政府是能够有所作为的。必须坚持首都经济立足高端的发展方向，通过调整优化产业结构来调控人口结构和规模，在加大对高端人才引进 的同时，减少对低端劳动力的需求。要调整本市房地产业发展的指导思想，以着力解决本市人口的住房需求为主，着力加强保障性住房体系建设。

建议三：加大政府帮扶力度，千方百计促进本市劳动力充分就业。

各级政府要将本地区城镇失业人员、新生劳动力和农村富余劳动力在二三产业实现就业，作为一项战略性工程来抓，特别是要为那些在城镇化进程中失去土地的农民、转居的农民就业创造便利条件。加强对本地区就业岗位总量及劳动力就业情况的宏观调控，鼓励和支持用人单位优先招用本地劳动力，扩大政府购买公共服务的力度，大力发展社区公益性岗位，拓宽本市就业困难人员的就业途径。通过促进本地人口充分就业，合理调控流动人口就业，以达到从总体上调控人口规模的目标。

建议四：大力推进低端产业，传统服务业升级改造，提高其组织化程度。

完善退出机制，下决心淘汰一批低端产业和劳动密集型产业，对吸附大量流动人口的“五小”企业和“六小”场所实行强制退出机制，提高各类市场的开业门槛标准。加大政府扶持力度，改造传统服务业和生活性服务业的组织方式，实现其组织体系的现代化，实现减员增效和集中管理。在城乡结合部和农村地区，大力发展超市、便利店、专卖店等业态，全市统一规划，建立完善的再生资源回收体系，扶持一批再生资源回收市场龙头企业。

建议五：加强对流动人口合法权益的保护，解决他们的实际困难和问题。

对已经就业的流动人口，应与本市职工一视同仁保障他们的基本生活、工作权益。有关部门要认真执行出租房屋人均最低承租面积标准，杜绝“群租房”现象，保障出租房屋符合安全标准。要切实提高流动人口从业人员的劳动合同签订率，坚持同工同酬，保证流动人口工资及时足额发放。要根据国家关于户籍制度改革的要求，对于在京已经拥有合法所有权住房、有稳定职业和收入、连续居住并缴纳社会保险达到一定年限，符合一定条件的流动人口，适时分期分批解决他们的户籍问题。

建议六：完善人口综合管理体制，建立人口发展协调机制。

在市级层面完善人口综合管理体制，建立人口发展协调机制，发展改革、公安、规划、人口计生，住房和城乡建设、人力社保，经济信息化等市政府有关部门和中央有关部门共同参与，统筹规划实施首都人口调控工作，努力实现首都人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展。

专家学者与人大代表，政协委员关于北京市“十二五”人口发展的政策建议

◆ 谈北京市的人口。不能只说北京，而必须提及首都经济圈

北京市社会科学院副研究员梁昊光认为，谈北京市的人口，不能只说北京，而应提首都经济圈，北京的发展应该拉动京津唐地区整个的发展。在南方，上海地区的发展就是很好的例子，就像一种前店后厂，南京甘愿成为上海的工厂，在本地生产，在上海出售，带动的是地区的发展融合。现在首都经济圈包括廊坊、唐山、承德，总人口大约8117万人，从水资源的角度，南水北调工程引入的淡水量，可以让这个地区的人口再增加2000多万。但目前京津唐地区还是没有发展成一个区域经济，这是一个空白，也是一次缓解人口发展矛盾的机遇。

◆ 缓解北京人口交通压力，应改变单一设计布局，并大力发展公共交通

中国社科院人口与劳动经济研究所研究员张翼认为，北京最大的问题就是设计单一性。现在，北京的工作区一般都被设计在市内，居住区被设计在市外，导致上下班高峰期非常大的交通压力，也使人们在路上消耗了大量的时间。比如，在天通苑，就没有设计功能区，只是一个单一的居民区，居民必然要到城里面去工作，这就带来了巨大的交通压力。缓解这一压力，北京必须要大力发展公共交通，让大多数人使用公共交通，并且是廉价的使用。

◆ 妥善解决流动人口住房保障问题。防止城市发展新区出现新的城乡结合部

多位北京市人大代表在调研中提出，城市发展新区共包括通州、顺义、大兴、昌平、房山五区，不仅是“十一五”相关规划提出的未来北京城市发展的重心所在，也应该是未来首都人口调控的重点地区。

代表在调研中发现，目前城市核心区东、西城区流动人口已经基本饱和，许多在三环、四环区域内从事家政、餐饮服务等的流动人口，随着城市功能拓展区朝、海、丰、石四区城乡结合部建设不断推进，不得不迁往昌平、通州等更远的区域寻求相应的廉价住房。如果不及时加以合理的调控疏导，这一方面提高了流动人口的生活成本，另一方面也将在城市发展新区形成新的城乡结合部。

代表认为，面对外来人口庞大的低端住房需求，不能仅靠农民白发私搭乱建出租房来解决问题。要防止出现新的城乡结合部，必须在规划中对流动人口，特别是在第三产业就业的305万流动人口的基本住房需求做出统一规划解决。目前50个重点村改造中，许多村都提出了把住房租赁产业作为今后发展的重点，政府的规划指导和相关配套设施建设必须及时跟上。

◆ 单纯限制人口会引发更多争议，强化对人口服务和管理水平显得尤为重要。

北京政协委员李里特认为，要弱化北京居民的种种优越特权，建立公平竞争机制，克服人才滥用、人才浪费和过去单靠户口登记控制人口的办法，可以通过合理的经济手段、科学的人事管理制度、严格的社区管理等机制控制人口流向。

北京政协委员江亿认为，人口调控不可能再通过以前控制户籍和控制外来人口的方式，而只能靠减少北京对外地人口的吸引力、引导各类机构迁到外地来实现。不是硬性控制人口，而是尽可能控制新建机构，并避免各个既有在京机构的扩大。只有有效减少对人员的需求，才有可能最终停止人口的增长。