流动人口子女义务教育政策变迁及实施中存在的问题

【摘 要】从20世纪80年代到21世纪以来，流动人口子女义务教育问题从隐性、凸现、认定到明晰，经历了漫长的过程，其间我国由计划经济体制转轨为市场经济体制，特定的时代背景决定了解决此问题的长期性与复杂性，政府也在特定的阶段相继出台了一系列政策积极解决这一问题。但由于我国长期存在的二元户籍制度和现行教育管理体制，以及地方政府、学校、家长各方的利益冲突，导致政策实施中存在很多问题。本文试图通过梳理国家出台的关于流动人口子女义务教育政策的变迁过程，分析政策出台的背景、政策实施中存在的问题，提出相对合理的政策建议。

【关键词】义务教育政策 户籍制度

一、流动人口子女义务教育政策变迁

20世纪80年代末以前，计划经济体制下国家颁布了一系列控制农民流入城市的规定，再加上户籍制度的实施，流动人口子女的教育问题处于隐性阶段。1989年以后，我国农村劳动力开始了大规模的跨地区流动，流动人口子女义务教育问题凸现。但政府和教育行政部门在有关政策法规中没有涉及到流动人口子女教育的问题。20世纪90年代中期以后，流动人口“家庭化”趋势显著，社会各界有关进城务工农民子女教育状况的研究不断增加。城市流动人口子女的教育问题逐渐被认定。调整由市场机制所导致的不公平现象，解决流动人口子女的教育问题，逐渐成为政府所关注的政策中心之一。

1998年，国家教育部和公安部就联合发布了《流动儿童就学暂行办法》，制定了控制适龄儿童少年外流，且可依国家有关规定按学期收取借读费等限制性规定。2001年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》指出采取“两为主”政策，即以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主解决流动人口子女义务教育问题。此后2003年的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，2005年颁发的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》都明确提出要减免有关费用，保证流动儿童入学。修订后的《义务教育法》规定：适龄儿童、少年父母或者其他法定监护人非户籍所在的工作或者居住地人民政府应当为适龄儿童、少年提供平等接受义务教育的条件。

二、政策实施中存在的问题

（一）二元户籍制度与现行教育管理体制制约政策的实施

严格的户籍管理体制，加上我国义务教育实行的是“地方负责、分级管理”的办学管理体制，使得离开户籍所在地的流动儿童一方面失去了在该地免费接收义务教育的权益，另一方面却因没有流入地户口而无法享受流入地的义务教育资源。

与户籍挂钩的升学制度也令流动儿童义务教育政策遭遇尴尬。据海淀区行知实验学校任老师介绍：这里的小学生毕业后大部分回原籍，只有很少一部分孩子交纳高昂的借读费，进入公立中学继续读书。在义务教育阶段，这一升学制度逐渐成为了牵制人口自由迁徙、与使得所有义务教育阶段儿童都能享受优质教育资源并促进教育平等相悖的一套制度。

（二）各方利益冲突给政策实施带来困难

从地方政府来看，维护地方利益和部门利益是其政策行为的重要价值依据。现有区县教育部门以及接受学校能否持续承担流动儿童少年在流入地的巨额教育成本和规范打工子弟学校可能给地方政府带来的额外负担已经成为当前落实流动人口子女政策的突出问题。

从学校来看，保证优质生源、确保教学质量是其应对政策的基本立场。虽然《意见》明确提出了“两为主”原则，但在确保教学质量、追求升学质量的前提下，很多公立学校对于招收流动人口子女往往比较谨慎。

从家长、学生来看，生存需要第一，教育需要第二是其考量政策的根本出发点。很多家长愿意把孩子送到打工子弟学校，一是因为要转到公办学校就读，就学程序成本高；二是在打工子弟学校，学生之间没有歧视，不会感到自卑。

各方利益选择大大削弱了政策实施的力度和效果，不利于流动儿童就学问题的有效解决。 三、对策建议

（一）改革二元户籍制度与现行教育管理体制

在户籍管理制度方面，应该朝着发挥其控制人口个人信息的功能方面发展，弱化户籍特殊的意义。

其次，在从法律的高度对流动儿童义务教育经费管理方面进行明确的基础上，通过加大中央政府对基础教育的投入，以及增加中央财政转移支付等方式加强对流动儿童义务教育经费的投入，切实解决流入地政府面临的事权与财权不一致，责任与可以利用的经费资源不对等的困难。

政府下拨的用于流动人口子女教育的专项经费要落到实处，地方政府也可适当分担一些，同时也可接受捐赠和赞助，也可设立流动人口子女教育专项基金。应加强对流入地政府的监督和考核。建议各级人大应加大对义务教育执法力度的检查，并将解决农民工子女的九年义务教育普及问题列入政府日常工作的考核内容。

（二）发挥媒体的作用，扶持打工子弟学校

媒体对打工子弟学校的跟踪报道对于整个社会了解并关注他们提供了现实的依据，社会各界慈善团体、基金会可据此进行捐助。

从目前来看，打工子弟学校承担了相当数量的农民工子女的教育，缓解了公办学校及政府财政的压力，分担了政府责任。但是，这些学校都基本上得不到公共财政的支持，一直处于“非法办学”的尴尬境地。地方教育主管部门应想办法给予更多的支持，制定过渡性政策，制定多种评价尺度，在学校管理层面，创造更加灵活，随时可以接纳流动儿童少年就读的管理方式。

在改善民工子弟学校办学条件方面，可以充分利用由于城市户籍自然增长率不断下降而空置的办学资源，把空置的校舍出租给民工子弟学校。在提高教师质量方面，一方面可通过招收“民工子弟学校特聘教师”，改善民工子弟学校的师资；另一方面可积极倡导公办学校与民工子弟学校教师之间的帮扶协作。

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