文化传统视角下的“三农”问题及其宪政解决途径

所谓“三农”问题，按官方和主流媒体（含学术刊物）的说法，就是农业、农村、农民问题，这些问题成了影响国家和经济社会向现代化发展的阻滞因素，因而也成了政府和学术界不得不面对的“问题”。其实，“三农”问题早已存在，并非时下因学术讨论热烈之故而产生。当一个“问题”为社会各界所注目，也就意味着这个“问题”已成为决定经济社会发展方向的重大因素。

“三农”与“国企”之类的问题明显不同，还在于它以往多年并不被理论（学术）界真正重视。“国企”问题出现不久，就有学术机构拿出战略报告，上呈最高决策机构，进而编辑成书。著名经济学家吴敬琏领衔的《国有企业战略性重组》即为一例。而关于“三农”问题的研究则多是些零零星星的文章与文集。目前，国内最有学术品位和现实针对性的有关“三农”的著作仍是文集，虽然它们被冠以“经济前沿学术札记”之名号，但出版者亦不得不辅以“农业、农村、农民集”之标称。丁力注意“三农”问题，主要是从国际竞争角度来讲的[1]，而就整个文集来说，几无主线可言。秦晖则力称进行历史反思与现实选择[2]，但作为一个历史学家，他并未从文化传统方面进行深刻反思。既便是农村问题的著名权威杜润生先生，其近期出版的著作也不过是文集而已，且没有解决“问题”的良方，更未涉及文化传统的反思。

何以中国的学术界之于“三农”问题表现如此？其原因当然错综复杂，而其中的一个根本原因就是，学者们的士大夫式思维使他们的观察往往局限于儒学的“君子在国、小人在野”的定势。用现代话语来说：农民（“三农”问题的核心）是“弱智”群体，是阻碍国家实现现代化的因素，应当被安排和规划，应当有“上智”给他们指明出路，等等。更有甚者，还有人试图通过对“三农”问题的一些表述建立自己的话语霸权，比如匆匆到一趟外国的农业地区（邦）做蜻蜓点水式的考察，就称毛主义的农村模式有可行性，云云。

如何才能使“三农”不再成为“问题”，反而给经济社会的深刻变革带来有效的参照？依个人的学术与实践的双重经验来判断，从文化传统的角度去反思，进而找出宪政之路，不失为最理想途径。

在中国的文化传统中，农民被视为小人是自儒学兴盛两千多年来“天不变道亦不变”式的版本。20世纪70年代后半期恢复的高考制度（类似于古代科举），是绝大多数农民子弟身份蜕变的最主要途径，至今依然如此。尽管目前每年有100余万大学生无法就业，许多农民子弟还是愿以大学生的身份“漂浮”于城市。从经济学的角度来分析，整个求学投资的产出率如此之低，在中国这个发展中国家显然是不正常的。农民子弟大学毕业后即便失业也不肯还乡，其社会层面的理性需要是不愿恢复到“小人”、“在野”的传统历史定位当中去，哪怕飘荡在城市里作另一意义上的“在野”也好。不能否认，确有负责任的学者主张从现代公民政治的角度确立农民的身份，但总体上来看，农民被视为儒学意义上的“小人”之文化传统并未发生丝毫变化。

“三农”作为问题出现之初，有人就以“民工潮”、“流民”这样的字眼来指称离开土地的农民的身份。这种“君子于国（城内），小人在野（农村）”的历史遗传，非常之顽强。进入21世纪了，仍然屡屡发生农民在城市被权力部门非法扣押并罚款（了事）的现象，而孙志刚案件只不过是被社会关注到的一个恶劣典型。凡此种种说明，关于农民身份的认同存在着一个传统的前提：“在国”与“在野”之区分。一些城市知识分子关于如何控制、管理、规划来自农村的流动人口的说法，本身就是对农民的一种歧视。它把农民视为现代化的障碍，是需要被“规划、控制”的部份。最典型的“说话”之一是《读书》2003年10月号上的一篇文章。该文作者认为，孙志刚之所以被打死，可能因为他更像农民（流民）。这位作者写道：“在现今中国大城市的犯罪记录中，50%以上是流动人口，而在广州这个比率上升为80%，这是孙志刚案件在广州发生的背景。”[3] 且不论其数据是否准确可靠，仅就作者的用语和视角而论，不讨论农民在城市里遭受的种种歧视，而单纯用流动人口数量之多少来暗示农民进城的负面作用，既非严谨的学术讨论，也很不道德。无论进城的农民在城市里犯罪的原因（特别是重大案件，如绑架、伤害致死案）是否与他们直接遭遇的不公正待遇有因果关系，都不应当回避城市体制及其居民对农民的种种歧视，更不用说普遍发生的建筑工地包工头及建筑公司恶意扣减或延付农民工的工资等现象了。事实上，对农民的歧视来源于城市居民那种高农民一等的优越心态，以及在思想深处把农民工当作“贱民”的观念，这就是传统文化的现代折射。

笔者曾在农村金融系统中工作过16年，根据我的体验，农民不仅富有理性，而且还是遵守诚信原则的较优群体。即以20世纪80年代我参加过的所谓“依法收贷”活动为例加以说明。对农民“依法收贷”的要求是迫使农民承担集体（社队）时期的旧贷款，即将信用社与人民公社时期的生产队集体的贷款契约转化成农户（户主）契约（称为“落实到户”）。在这个过程中，国家银行代表了司法机关（这本身就是违法行政），强制裁决让农民承担某个数量的生产队贷款，而且往往是当即执行，不给农民任何辩护权（也未设置此程序）。尽管如此，农民为了面子，比如别在大喇叭上喊户主的名字，往往自愿承担这种无效契约的责任。从法理上讲，人民公社作为一种经济组织（当然也是政治组织），已经破产，破产清算已于“分队”时完成，作为集体土地的承包者没有承担债务的必要。况且，废除人民公社（即“分队”）是一种政治措施，没必要再回溯经济责任。其实，“分队”也是对“合作化”以来无偿公有化私有土地的一种补偿，或者说是一种隐性的国家道歉行为，怎能同时追溯与那些资产相连的债务呢？即便如此，农民们还是替政府承担了本不该由他们承担的债务。这种欺压农民的现象在过去几十年来的农村工作中其实是屡见不鲜的。

当知识分子在讨论如何“安排”农民的出路时，他们经常忽略了一个农民的基本权利问题，即农民有权利要求与城市居民一样的生存权利，这种“从肚皮（吃饱）到脸皮（尊严）”的要求，在宪政缺位的体制中常常被“理所当然地”排除在话题之外。即以土地权利的界定为例，有学者认为，土地已成了农民的社会保障，所以土地不能作为生产资料交给市场来处理”。虽然这种设想确实考虑到农民的利益，但它把一种几十年来一以贯之的制度歧视当作天经地义的背景因素，那就是，政府只为城市居民提供社会保障，农民作为“次等人口”，不能象城市居民那样获得同等的社会保障，而只能靠现有的承包地来养老防灾，至于承包地能否保障农民的生活水平达到城市居民的“最低保障线”，就忽略不计了。何况，目前农民与土地的关系其实只是“准私有”[4]，农民并未获得绝对的产权，因此在承包地受到专横的权力的侵害时，往往无法有效地维护自己最基本的权益。“合作化运动”以来的土地制度是中国自秦代以来土地制度的大倒退，而改革开放初期对土地制度的安排只是一项权宜性的逆向调整。只有在宪政的保障下，农民才能拥有各项保障人格尊严的基本权利，其中也包括土地权利。迄今为止的所有政策都以有意消解农民自组织的积极性为目标，一度热门过的村民选举现在看来并为产生农民利益的真正保护者，相反却形成了新形式的政府代理人。

依笔者之见，宪政的稀缺与文化传统的压抑，才是中国“三农”成为“问题”的根本原因。当政府的全能性神话无法实现，而农民的利益又被直接统治农村的乡镇权力构成的利益集团无情吞噬时，农村社会的整体心态又回归到历史的某一个极值状态。因此，胡温“新政”以来所力倡的减轻农民负担才大受农民欢迎。但是，“新政”是否有能力走出“黄宗羲定律”[5]则有待观察。

尽管中国的“三农”问题所处的制度环境属于宪政稀缺类型，但是通过政策安排或制度转型还是能实现对农民的利益保护的。在现代化进程中，政策安排与制度转型只能依靠前现代方法与机会型的现代宪政之路。所谓“前现代”，就是寄托于“小岗故事”的再现，借助政治权能来推开与因应农民的愿望；所谓“机会型”的宪政之路，则取决于知识精英是否愿为建立一个真正自由繁荣的社会而努力。

笔者认为，下面的一系列内容或许可被视为制度转型方案中的一些选择：

第一，通过立法程序消除宪法第8条关于土地产权的规定，确立土地私有化制度。从而实现农村土地从“准私有”到绝对产权的转变。

第二，在有关土地私有化的宪法修正案中，可以明确规定，私有化土地按比例可证券化流通，但必须限定用于狭义农业的最低额度。证券化流通能够使农民资产向城市转移，即置换性转移。

第三，彻底使党、政机构退出乡镇。在村民委员会全面海选的基础上，成立乡镇完全自治机构。

第四，为使政治博弈具有可行性，乡镇党派机构不宜设委员会，而只设特派员办公室，以统一管理乡村党员；应取消村党支部的设置，在实质上不允许党权大于政权，即让村民委员会成为唯一行使农民委托权的机构。在宪法层面上，要明确规定，在一乡村区域不拥有土地权的人，不得出任乡村公职，但鼓励现有乡镇公职人员中父母在农村者回本村（乡）继承土地权并参与公职竞选。

第五，乡镇政府的组成由村长联合会推举或特别聘任，即将乡镇治理模式由政治化转向公司化。在整个转型过程中，成立以户籍在当地农村的各级人大代表组成的监督委员会，作为过渡机构。为防止历史上“良绅淡出、劣绅进入”的现象重演，乡村应建立“清议会”，由资深人员（如原籍为农村、退休后常住乡村的教师职员）评价为政者的能力，并形成一种舆论机制。在公共政策层面上，鼓励农村出身的知识分子回村（乡）参加与治理，并使之拥有农村地权。

第六，恢复农村基金会制，但使之不与任何国家机关建立行政隶属关系。

第七，在宪法修正案中明确规定农村社会中间组织建立的法律依据。

中国是一个农村人口占绝大多数的国家，农民的利益不容忽视，这也是一个最基本的社会正义问题。

【注释】

[1] 丁力，《中国三农：国际竞争中的观察与思考》，河南人民出版社《经济前沿学术札记：农业农村农民集》系列，2003年4月第1版。

[2] 秦晖，《农民中国：历史反思与现实选择》，河南人民出版社《经济前沿学术札记：农业农村农民集》系列，2003年6月第1版。

[3] 吕新雨，“‘民工潮’的问题意识”，《读书》，2003年10月号。

[4] 綦彦臣：“比较经济学研究可操作性路径选择及实证”，《经济社会体制比较》，1994年第2期。

[5] “黄宗羲定律”一词，最初由王家范、谢天佑于1983年提出，该定律主要指“并税制”的害处，即把不合法的收费纳入税法体系中。这一定律经秦晖引用于分析中国农民的现实处境，成为近几年屡用不衰的名词。