从政治制度创新入手解决三农问题

提要：要想富裕农民，必须先减少农民，就要真正取消对农民的各种歧视，彻底打破城乡壁垒，赋予农民国民待遇。具体途径为：完善人民代表大会制，健全村民自治制度，废除户籍制度等。

关键词：制度创新；人民代表大会制；村民自治制度；户籍制度

“九五”期间，我国农民的收入增长率逐年下降：1996年农民人均纯收入的增长幅度为 9.0%，1997年为4.6%，1998年为4.3%，1999年为3.8%，2000年仅为2.1%，收入增幅下降还只是农民收入的表象。问题的严峻性主要在于农民来自农业的收入连年减少。在1998—2000年这3年中，农民人均来自农业的纯收入是每年递减的，1998年比1997年减少30.25元，1999年比1998年又减少57.42元，2000年比1999年再减少43.94元。[1]农民收入问题是朱容基总理最头痛的问题[2]，也是诸多问题的最集中表现。“三农问题”及其所折射出的许多现象成为全国关注的焦点和迫切需要解决的问题。

学界共识：要想富裕农民，必须先减少农民，其途径是真正取消对农民的各种歧视，彻底打破城乡壁垒，赋予农民国民待遇。具体措施有许多，从目前来看，效果不是很好或者没有。

政治是的集中表现。“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。”[3]我认为解决三农问题以及为把我国建设为民主、富强、文明的主义化国家，均要求进行制度创新尤其是政治体制改革，这才是解决问题的根本出路。因为近几年来，我国推行了很多很好的农民增收政策，但很难真正落实到农民头上，是体制弊端把这些措施一一化解。下面我从如下几个方面提出自己的看法就此作初步探讨。

一、完善人民代表大会制度尤其是全国人民代表大会。农民之所处在弱势地位，根本原因在政治上的话语权很微弱，其重要表现就在于人大代表尤其是全国人大代表中农民代表过少，依1995年修订的选举法规定：农村每一全国人大代表所代表的人口数4倍于城市每一全国人大代表所代表的人口数。以第九届全国人大为例，在2979名代表中，工农代表563名，占代表总数18.89%。[4]由此看来，农民代表所占不到10%，而全国农民占我国总人口至少2/3以上。这样，从农民立场出发，制立和监督各级政府的声音和压力就很小。日本和 农民的人数比重虽然比较少。但他们的利益却能得到充分的保证，原因是他们选出来的议员能真正为他们说话，维护他们的利益，否则政选时就会被别人取代。所以我国各级人大尤其是全国人大代表中应增加农民代表人数比重，占1/3甚至一半以上，而各级政府官员要么由人大产生，要么由人大通过才产生，这样各级政府官员推行的政策或措施才能切实为农民着想。其中，县乡级人民代表大会的直接选举既是各级政权的民主基石，亦是中国公民政治参与的集中体现。所以我国必须以县乡级直接选举为突破口，完善人民代表大会，扩大基层民主。

二、健全村民自治制度，推进基层民主建设。《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》十多年，1998年正式推行，取得了较为明显的成效：大大保障了村民的合法权益，提高了村民的参政积极性；促进村干部工作方式的改变；改善了干群关系，化解了一些社会矛盾，促进农村社会稳定。[5]当然在推行过程中存在不少问题，如选举方面有：①家族势力的干扰。②镇乡领导的干预。③非组织力量的操作。④贿选等。尽管如此，我认为要不断完善并大力推广，依靠农民的民主自治选举来增大农民在利益分配上的发言权，使农村民主自治选举有利于农村社会稳定，有利于创造依法行政的社会条件，有利于农民抵御各种不合理的行政命令，并为保障农民的财产权，促进农村经济市场化创造条件。只要中央政府下定决心，存在中的问题是可以得到解决的，否则将之流于形式。

三、废除以户籍制度为核心的各种城乡壁垒。平等有三个方面：①机会的平

等；②过程的平等；③结果的平等。结果的绝对平等是不可能做到的，但至少要有机会的平等和过程的平等。而户籍制度是计划的产物，早已不适应市场经济的需要了，是我国城乡二元结构的焦点所在，虽然对户籍制度的改革已提上议事日程，但这远远不够。这其中，决策者最为担心的是稳定。对此，我们有必要作一些理性。其一户口放开后，会不会形成全国范围的“盲流”？我认为，只要疏导管理好，是可以避免的。更何况农民流向城市，是在市场选择的结果，在城市的收益比在好，他们选择留下来，反之则会回流。其二，进城的农民会不会成为城市犯罪的源头？会不会破坏城市稳定？外来人口增加对城市的公共设施，管理机构会造成一定的压力，这是肯定的。但进城农民的主流而言，虽然在城里处于下层，但境况会比原籍好得多，他们会珍惜这一切，并通过诚实合法劳动寻求更好的生活，更需要社会安全。反倒是城市一些管理机构动用国家力量，对农民工干一些违法的事，明目张胆，并打着维法的名义而不受的制裁。其三，农民进城会增加城市就业压力，抢城里人饭碗？这种说法比较多且声音也大。市场经济是竞争经济，优胜劣汰是它的天然法则。进城的农民有权利争取同城里人平等的就业机会，更何况进城农民从事的多是城里人不愿干的脏苦累活。由于他们在城市里生活、就业，更带动城市消费和上缴税（通过购买消费品的方式）。其四，解决稳定的根本出路在于尽快化。社会的稳定程度是与社会的组织程度成正比，现代化水平越高，社会越走向成熟，社会就越趋向稳定。试想，一边城市越来越繁荣，农村则越来越衰落，城市还想方设法采取各种措施堵农民，不让农民进城，贫富差距越来越严重，这就是所谓的稳定吗？不，那是火山，只是还没有爆发而已。市场经济是一个竞争而开放的体系，要求各种生产要素尤其是劳动力的自由流动，并在流动中达到资源的最佳配置。我国社会主义市场经济也不例外，要求城乡互动。所以取消户籍等各种城乡壁垒，会大大促进稳定，并加快我国现代化城市的发展而不是相反，最近我们欣喜地看到，广东、浙江以及湖南已经取消户籍制度，对农村居民不再用带有歧视色彩的“农民”，而一律称为居民，这是大势所趋，可喜的突破，但从全国范围看还远远不够，还要主动些，加入世界贸易组织了，私营经济、外资经济要享受国民待遇，而作为中国最庞大群体的农民却不能享受国民待遇，这岂不是太不合常理了。我们不能捆住农民的手脚，然后又让其和国内外强大的竞争对手搏杀。

任何社会都会有利益集团的分野，利益集团之间也会有冲突；可怕的不是冲突，而是有没有解决冲突的有效机制。好的机制最重要的是三点：第一，集团之间要互相了解和沟通，如果一方有了潜在压力，另一方干脆一抹黑，那就危险了。这种信息不对称下的搏弈，至少有一方要犯错误。第二，冲突的各方可以坐下来对话，可以相互妥协对话让步。第三，最好有一个超脱利益关系之上的“仲裁者”，如果对话出现麻烦，这个仲裁者可以发挥调和作用。[6]目前农村存在很多，可以归为制度方面和经济制度方面，归根到底是经济方面，但其解决必须从政治体制入手，只要给农民一个平等对话的平台，才能真正解决问题。从上述三个方面改革和完善，从根本上解决农村存在的问题。

[1]南方周末：2002年3月28日 13版

[2]2002年3月15日朱熔基总理会见中外记者时答记者问

[3]邓小平文选：第三卷，177页，北京：人民出版社，1993年第1版

[4]当代中国政治制度：浦兴祖主编，复旦大学出版社1999年8月第一版

16—17页

[5]政治学：中国社会院政治学研究所主办1999年3期92页

[6]南方周末：2002年3月7日 16版