关于中国新型农村合作医疗制度的思考

摘要：新型农村合作医疗制度自推行以来，取得了良好的社会效益，同时也暴露出一些问题，如其制度缺陷、农民参保不积极、乡村医疗服务资源难以满足农民需要、缺乏必要的法律与政策，据此提出通过完善新型农村合作医疗制度的立法、建立完善的筹资机制、完善制度，宣传引导、更新设备，规范服务来促进中国新型农村合作医疗的进一步发展。

关键词：新型农村合作医疗制度；问题；政策与建议

一、新型农村合作医疗制度推行的基本情况

中国从2003年开始进行新型农村合作医疗制度的试点，逐渐在全国普及。截至2008年底，全国2 859个县（市、区）中95%的县（市、区）开展了新农合达到2 729个，是2004年的8.1倍；2008年参加新农合人口8.15亿，参合率达91.53%，比2004年增长了9.1倍；2008年，全国补偿支出收益人次达5.85亿，是2004年的7.7倍（中国卫生统计年鉴，2009）。从以上数据可看出，新型农村合作医疗制度自推行以来，覆盖面得到很大程度的扩大，收益的农民也有了显著的增加（见表1）。

在最低筹资标准方面，2003年规定，中央财政向中西部地区除市区以外给予参合农民每年人均补助10元，地方财政年资助额不低于人均10元，农民个人每年缴费不低于10元（合计新农合筹资水平为每人每年30元）。2009年提出从2010年开始，全国新农合筹资水平提高到每人每年150元。可以看出，新农合筹资水平（每人每年）有了显著提高（吴文会，2009）。

新型农村合作医疗较大地促进了农村医疗水平的提高，受到群众的拥护和支持，在一定程度上缓解了农民群众“看病难”、“看病贵”问题，解决了部分因病致贫和因病返贫问题，取得了良好的社会效益，同时也暴露出一些问题。

二、新型农村合作医疗制度实施中存在的问题

1.制度缺陷。现行新型农村合作医疗制度存在的缺陷主要体现在两方面上。一方面，新型农村合作医疗制度所采用的农民自愿参加原则存在弊端。从表面上看，自愿参加原则很民主，但新型农村合作医疗制度由个人、集体和政府三方筹资，这就使那些没参加，或者虽然参加了但无力支付费用的农民得不到集体和政府的医疗补贴，造成了结果的不公平。所以说，采用自愿参加原则实在有些不妥。另一方面，新型农村合作医疗制度的筹资机制不够完善。目前，新型农村合作医疗制度的筹资主体为个人、集体和政府三方，但是事实上来自这三方的资金都是不稳定的。从农民个人的角度来看，由于宣传力度不够，很多农民对新型农村合作医疗制度不信任，所以参合率不高。从集体的角度来看，由于在2006年取消征收农业税，导致集体筹资的来源变得难以保证。从政府的角度来看，政府在筹资上起着最主要的作用，但政府的出资力度明显不足；而且各地的情况不同，政府的出资额却是相同的，这显然是不够科学合理的（袁难难，2008）。

2.农民参保不积极。新型农村合作医疗制度的推行是自上而下的，政府和卫生行政管理部门是运作的主体，而农民则完全处于被动地位。农民所处的被动地位直接导致了他们未充分认识到自己是合作医疗受益者的身份，参保本身也就变得不积极主动。此外，主观方面，农民健康观念、共济观念以及风险观念淡薄；同时存在对新型农村合作医疗者不信任和对政策稳定性的怀疑。客观上，农村医疗卫生设施、提供的服务不能满足农民日益增长的医疗保健需求；新农合提供的保障程度低，补偿过程中手续烦琐。另外，农民的素质、家庭经济状况、家庭结构等各方面都对参合意愿有一定影响。

3.乡村医疗服务资源难以满足农民需要。根据2009年中国卫生统计年鉴数据整理（见表2），乡镇卫生机构的管理层多是中专学历人才占比39.5%，大学本科仅占比3.2%，硕士学历人才占比0.1%。大多数的管理者基本没有接受过系统的管理培训，管理知识很难适应乡镇卫生院管理的需求。同时，乡镇卫生院医护人员素质也不容乐观。2008年，乡镇卫生技术人员中58.7%为中专学历，其次大专占比20.3%，高中学历占比10.3%，初中及以下占比8.4%，大学本科学历仅占2.2%，硕士及以上学历人才在乡镇卫生机构不存在。乡镇卫生人员中的其他技术人员学历构成，仍然主要集中在中专、高中学历以及初中及以下人员，占比分别为39.7%、24.8%以及20.3%，大专人员占比13.8%，大学本科仅仅占比1.4%。 4.缺乏必要的法律与政策。作为一种社会保障制度，农村合作医疗制度具有一般社会保障的特点——强制性。强制性必须通过立法来实现。市场经济是法制经济，好的制度也需要相关法律支持和保障。目前，中国还没有一部全面调整农村医疗保障社会关系的法律，关于新型农村合作医疗只有一些地方政府规章，但这些地方政府规章明显法律效力很低。而且，在新型农村合作医疗制度的运行中，势必会产生法律责任的承担问题，而现有的一些地方政府规章对新型农村合作医疗中的法律责任问题没有作出具体规定。立法没有明确规定，将不利于促进新型农村合作医疗制度的规范、健康发展（吴桐，2010）。

三、政策与建议

1.完善新型农村合作医疗制度的立法。为了能够确实保障新型农村合作医疗制度的实施，应尽快进行专门立法。国家制定统一的农村合作医疗法，以规定农村合作医疗的实施方法；规定合作医疗保险组织，村级合作医疗保险站的组建方法及其职能；规定参加合作医疗农民的权利和义务等。各省、自治区、直辖市应在农村合作医疗法的基础上，制定具体的适合本地特点的实施方法。新型农村合作医疗在互助共济的前提下，为广大参加合作医疗的农民提供一定的医疗补偿，对于保护农动力，提高农业生产力具有积极的作用，具有一定的社会保障的性质。因此，要把它纳入社会保障体系，建立面向农民的医疗保障体系，使之能够得到法律的保障和监督，从而保障和促进农村合作医疗制度的稳定运行和持续发展（袁玉柳，2009）。

2.建立完善的筹资机制。建立稳定有效的筹资机制是办好新型农村合作医疗的基础，是新型农村合作医疗制度可持续发展的保证。针对目前筹资机制的缺陷，政府应尽快采取措施。首先，由于政府在筹资上起着最主要的作用，政府应进一步提高筹资水平。其次，政府应该根据各地经济发展水平的不同制定出不同的且科学合理的筹资标准。同时，政府在医疗卫生设备和人员方面应对偏远、贫困地区特别照顾。最后，政府部门可以充分发挥政府职能，引导大中型企业、慈善机构及个人为农村合作医疗捐款，发行农村卫生事业发展彩票等形式筹资。

3.完善制度，宣传引导。新型农村合作医疗是政府为农民办的一件好事、实事，要大力宣传农村合作医疗的优越性，让大家知道这是政府为农民办的一项“民心”、“民利”、“民生”工程，是健康工程和温暖事业。对这项工作，应加大推进的力度，不断研究和完善各种制度，让新型农村合作医疗在机制上有约束力，在经济上有吸引力，在过程中有透明度，让广大农民群众都能自觉自愿地参与农村合作医疗，把好事办好，好事办实。

4.更新设备，规范服务。及时更新农村医疗设备，加强乡镇医院人员医疗技术的培训，提高农村医疗设备、技术及服务水平，采取有效的激励措施鼓励高水平医疗人才到乡镇卫生机构服务，使农村居民真正得到实惠。杜绝合作医疗中的不规范行为，严惩合作医疗中的违法违规行为，让农民得到公正而廉价的医疗服务，充分享受健康权益（李博，2009）。

[1]吴文会.新型农村合作医疗的现状与对策[J].法制与社会，2009，(8):267-269.

[2]袁难难.中国农村新型合作医疗制度浅析[J].现代农业，2008，(11):77-78.

[3]吴桐.浅析中国新型农村合作医疗制度的问题及完善[J].法制与社会，2010，(8):211-212.

[4]袁玉柳.关于推行新型农村合作医疗的思考[J].现代农村科技，2009，(16):5.

[5]李博.中国新型农村合作医疗制度的推行问题及对策[J].经济研究导刊，2009，(34):47-48.

[6]中国卫生统计年鉴(2009)[EB/OL].