当前形势下农村土地流转探究

摘要：农村土地流转是在现行家庭联产承包责任制基础上推行的一种行之有效的农村土地制度改革，对增加农民收入、实现农业规模经营、优化农业资源配置、促进农业优良品种普及、推进传统农业向现代农业发展等具有重要意义。通过对大理市农村土地流转的现状、主要做法、影响因素及存在问题进行分析，提出加快土地流转的建议，以促进全市经济社会又好又快和谐发展。 关键词：大理市；农村；土地流转；问题；建议

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，这一决定是在新形势下推进农村改革发展的行动纲领。土地流转是建设现代农业的基础性工作，在坚持农村基本经营制度下，积极引导和规范农村土地流转，发展适度规模经营既是新阶段党在农村的一项重要方针政策，又是社会主义新农村建设的客观要求。 土地流转既是一个经济问题，也是一个十分重要的社会和生态伦理问题。国内外已有研究表明：合乎伦理规范的土地利用，是保持土地资源可持续利用的基本保证。随着中国工业化、城市化进程加快和现代农业的发展，原有的家庭联产承包责任制的弊端日益凸显，迫切需要创新土地管理模式，继续解放农业生产力，这也使得土地流转成为一种必然趋势。文章针对目前大理市农村土地流转存在的问题进行调查，分析原因，并提出建议。 一、大理市土地承包现状 大理市辖11镇1乡，即，凤仪、下关、大理、喜洲、银桥、湾桥、七里桥、海东、挖色、上关、双廊镇和太邑乡，共111个村委会，532个自然村，1 169个村民小组。2008年，全市共有家庭承包户77 956户，承包人口348 059，耕地面积188 261.06亩，其中：承包面积167 881.94亩，其他面积20 379.12亩。 二、大理市土地流转基本情况 1.土地流转的规模和速度。土地对农民来说，既有生活保障的社会性，又有生产要素的经济性，农民对土地依赖程度较高。长期以来，土地流转主要以农户自发形式为主，土地流转总体规模不大、速度缓慢。据统计，2008年，全市土地流转总面积为13 968.77亩，占承包耕地总面积167 881.94亩的7.4%；土地流转涉及农户8 984户，占农户总数77 956户的11.5%。 2.土地流转的主要形式。全市土地流转主要以出租、转包、转让、互换等形式为主。在全市13 968.77亩承包土地流转面积中，出租9 681.26亩、转包3 675.27亩、转让113.64亩、互换8.34亩、其他形式490.26亩。出租和转包分别占全市家庭承包土地流转总面积的69.3%和26.3%。 3.土地流转的主要特点。（1）土地流转的地区分布不平衡。不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同，不同区域农村土地流转的规模和形式也各不相同，呈现出明显的区域分布不平衡态势。一些交通比较便利、耕种条件比较好或人均占有耕地较多的乡镇及乡（镇）政府所在地的农村土地流转速度、流转面积相对较快较大，而偏僻的山区农村土地流转缓慢。（2）流转土地的流向多元化。随着农业产业结构调整力度的加大，发展效益农业、实行连片种植和规范化经营，迫切需要调整土地，土地由分散经营向连片种植、集约经营转移。经济发达乡镇，如下关、大理、风仪等乡镇土地流转主体呈现出多元化的趋势。（3）流转土地用途及模式多样化。随着中央一系列惠农政策的实施以及农村经济的不断发展，农民种田收益日趋回升，土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转发展；农村土地流转由初期农户之间的相互流转逐步发展到向有实力的专业农户、公司企业、专业合作组织等农业投资主体流转；土地流转的对象由本村、本乡、本市内流转逐步向村外、乡外、市外流转；经营内容也由种粮为主逐步转向蔬菜、花卉、烤烟和养殖等高效益农业为主发展。调查显示，流转土地流入公司企业面积为3 798.45亩，占总面积的27%；流入农户及合作组织的面积为1 937.28亩，占总面积的14%。 三、大理市土地流转的主要做法 1.广泛宣传，加强法律政策的普及。充分利用广播、电影、电视、报刊、农村基层宣传专栏、标语、横幅、宣传车、期刊、挂图、印发资料等诸多形式，广泛宣传农村承包土地的相关法律政策。通过宣传，正确引导农民按法律、法规的规定进行土地流转并实行适度土地规模经营。 2.全面开展农村土地承包经营权证补换发工作。为进一步稳定完善农村土地承包关系，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，全市各地普遍开展了农村土地承包经营权证补、换发工作，进一步规范了土地承包管理机制，稳定和完善了土地承包关系，保障了农民土地承包的合法权益，为土地流转奠定了坚实的基础。 3.因地制宜，积极引导农村土地流转。近年来，根据中央和省、州各级推进农村土地承包经营权流转有关政策要求，全市各地因地制宜，结合实际，积极探索农村土地流转的新模式。 4.建立机制，妥善调处土地流转纠纷。为进一步加大农村土地纠纷调处力度，按照农业部关于开展农村土地承包纠纷仲裁试点工作要求，认真组织开展农村土地承包经营权流转纠纷仲裁试点工作。通过认真总结仲裁试点经验，在有条件的地方逐步推广建立市、乡（镇）、村三级纠纷调处机制，及时妥善解决农村土地承包经营权流转纠纷，维护了农民群众的合法权益，为土地流转创造良好的外部环境。 5.积极培育土地流转市场。在保障农户合法权益的前提下，积极探索通过市场调节农村土地流转的长效机制。在有条件的地方逐步建立起农村流转中介服务组织，通过中介服务组织开展对农村土地评等定级，收集和发布土地流转市场价格，按照市场供求关系合理确定土地流转价格标准，成片土地流转，引入竞价承包、招标租赁等交易方式，培育土地流转机制。建立土地流转信息库，加强对农村土地流转工作的管理，建立农村土地流转信息库，做好登记、审批、备案、合同鉴证、档案管理、信息发布工作。 6.开展农村土地专项治理。根据农业部、国土资源部等七部门《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》（农经发[2007]14号）精神，按照省、州政府的统一部署，组织开展了全市农村土地突出问题专项治理工作，使侵害农民权益的行为得到了有效遏制。 四、影响土地流转的因素分析 1.农村劳动力转移的影响。近年来，全市农村劳动力转移速度明显加快，2008年达到8 840人，占全市总人口186 125人的 4.7%，农民人均工资性收入比上年净增63元，达到282元，农村劳动力转移就业的农民增收的贡献率达到28.77%。农村土地承包经营权流转必须并且也只有能充分吸纳当地农村剩余劳动力才会具有长久的生命力，农村剩余劳动力转移不成功或不充分，农村剩余劳动力无新的创收来源，农民也无法进行土地流转，这是许多地方能够成功进行农村土地承包经营权流转的前提条件。 2.农业比较效益变化的影响。农产品价格低、农业比较效益低，是多数农民愿意进行土地承包经营权流转的原因。近年来，随着中央一系列惠农政策的实施以及农村经济的不断发展，农民种田收益日趋回升。目前，农村土地流转价格逐步提高，承包土地经营权流转由最初的“无偿”甚至“负偿”转为“有偿”。如下关、大理等乡镇耕地每亩年租金一般达到800元~1000元，最高的1500元，山区耕地每亩年租金也达到了400元~500元左右。 3.农民收入水平及构成变化的影响。近年来，全市农村经济得到较快发展，农民收入大幅提高。调查显示，2008年，全市农民人均纯收入达4 416元，比上年增加406元，增长10.12%。人均工资性收入783元，比上年增加114元，增长17.04%。人均家庭经营收入4 694元，比上年增加170元，增长3.75%，其中：第一产业收入2 916元，比上年减少27元，下降0.92%；第二产业收入777元，比上年增加109元，增长16.31%，第三产业收入1 000元，比上年增加86元，增长9.41%。从以上情况分析，第二、三产业收入的大幅增加，说明全市农民逐步从土地的束缚中解放出来，收入构成也从以前单一的种粮为主转为多元化收入。随着对农村土地流转的正确引导和规范化管理的进一步深入，农民土地承包的用途及可利用范围将进一步扩大，农村土地承包的有效流转将逐渐加快，规模将逐步扩大。 五、存在的主要问题 1.思想认识不够到位。调查显示，部分地方的基层干部特别是村级干部对土地流转不够重视，有的村干部对此持与己无关、高高挂起的态度和看法，认为土地流转和规模经营是农户与种养大户或农业企业之事，直接参与这项工作会自找麻烦、自吃“苦头”，于是采取放任不管、听之任之的态度，土地流转心态较为复杂。一些地方的农民恋土情结较为普遍，满足于守土经营的现状，难于促成土地有效流转，影响了土地规模化、集约化经营。 2.农村社会保障机制不够健全。全市农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚未完善，以农业生产为主要经济来源的农户，习惯于靠种地养活自己，担心流转土地后会失去生活的依靠。 3.土地流转规模较小层次较低。主要表现为“三多三少”：农户间转包的多，租赁、转让、拍卖等形式少；流转给一般农

户的多，流转给专业大户及合作组织的少；流转短期行为多，长期流转少。 4.土地流转形式不规范。从调查情况看，主要表现在：口头协议多，合同不规范。农户间的流转大多为口头协议，不申请、不登记、不报告，集体经济组织也不加干预，缺乏法律约束。大多数协议不同程度地存在着概念不清、条款过于简单或过于烦琐、约定不明、双方权利和义务不具体、不对等、流转期满处理办法不明确等问题。 5.相关管理服务滞后。当前，由于基层流转服务机构不健全，导致土地流出、流入信息不灵，往往出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，只好将土地撂荒或简单耕种，造成转入转出两头难，既浪费土地资源，又影响了土地资源的合理流动和优化配置。另外，大多数乡（镇）均没有建立农村土地承包合同纠纷仲裁机构，发生流转纠纷时，没有权威的调解仲裁机构来及时处理，流转双方相互扯皮，影响正常生产生活和农村社会稳定。 六、对土地流转的几点建议 1.加大宣传，努力营造加快土地流转的浓厚氛围。各级各有关部门要树立大流转大发展、小流转小发展、不流转难发展的思想，通过各种途径，加大对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规和政策的宣传力度，继续广泛开展农村土地流转相关的政策宣传、培训、指导工作，大力宣传土地承包经营权流转对推进现代农业建设，促进农业增效、农民增收的重要意义，消除基层干部、群众的疑虑，增强推进农村土地承包经营权流转的共识和内在动力，形成“让土地流转起来”的浓厚氛围。 2.加快建立和完善农村社会保障体系。加快社会保障制度改革，各地应将农村医疗保险、养老保险、失业保险统一纳入社保，建立适合农村经济发展水平的社会保障制度，从而降低农民对土地的依赖程度，让农民放心、安心地将土地流转出来，推进土地流转。 3.加强领导，为加快土地流转提供组织保障。农村土地承包经营权流转关系到广大农民群众和各经营主体的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，各级党委、政府必须高度重视，把这项工作作为农业农村工作的一项重要内容列入议事日程，切实加强领导。县、乡镇、村三级要建立土地流转的工作机制，制定乡镇、村级的土地承包经营权流转工作计划，明确相关责任单位及责任人，纳入工作考核。乡镇要按照试点先行、典型引路的思路，选择有条件的村、组、农户，扎实抓好试点，用成功事例和典型经验促进土地流转工作，努力形成以户促组，以组促村，以村促乡，以乡促县的局面。 4.加强管理，切实规范土地流转。农村土地承包经营权流转涉及农户的切身利益，政策性强，各级政府和有关部门必须加强指导和管理，确保农村土地承包经营权流转规范有序，尤其是县级要根据《农村土地承包经营权流转管理办法》制定出台实施办法和细则。在农村土地承包经营权流转过程中，各地必须严格按照依法、自愿、有偿的原则进行，不得违反农民意愿，搞强制流转。农村土地承包经营权流转应签订规范的书面流转合同，统一使用由农业土地承包管理部门制定的合同文本。要建立健全农村土地承包经营权流转备案、登记和档案管理制度。农业主管部门要明确专人负责农村土地承包经营权流转的手续办理、权属变更等工作，为群众提供优质高效的服务。对目前已流转的土地，要进行全面清理，完善相关手续。 5.加大扶持，为加快土地流转提供政策保证。一是要加大财政扶持力度，两区及各乡（镇）政府在财政预算中每年要安排一定额度的专项资金用于相关工作。各级涉农扶持项目应向土地流转度高、规模经营好的乡镇、村倾斜。二是要加大贷款扶持力度，加强对土地流转形成的规模经营主体的信贷支持，把规模经营主体作为信贷支农的重点。三是农业部门和乡镇人民政府要切实承担起农村土地承包经营权流转的指导、协调、服务和管理的职能，国土、财政、国税、地税、金融、司法、劳动保障、科技等部门要根据各自职责，研究制定相应的管理和扶持办法，确保各项政策措施落实到位。四是设置农村土地流转专项扶持资金，制定相关配套政策，对达到一定流转规模的经济主体及工作出色的乡（镇）、村等给予一定的补助和奖励。加大信贷支持力度，把经营大户作为信贷支持的重点，特别是为经营大户解决好季节性、临时性所需资金困难，鼓励经营大户以联保等形式办理贷款手续。 6.大力培育和发展乡村农业支柱产业。以农民专业合作组织和村集体经济组织为载体，鼓励农户以出租、入股等形式流转承包土地，实施规模化产业化发展战略。加大农业项目、招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营。要不断增加农业基础设施投入，降低农业经营风险，提高农业经济效益，逐步形成土地流转长效机制。继续加大农村劳动力转移的力度，提升农业机械化水平和社会化服务的功能。 7.开展农村土地产权登记制度试点工作。建立一套完整、系统的试点方案，既可争取中央财政的支持，也可以与国际组织合作，寻求贷款融资。真正“盘活”手中最有价值的土地资产，走向市场，实现城乡统筹发展。 综上，农村土地流转要在保证土地质量、保证农民增收，保证农村发展和谐稳定的前提下，充分尊重和引导流转双方的意愿，在现有土地流转指导服务中心的工作基础上，搭建完善工作服务平台；因地制宜地制定出依法合规的各类土地流转合同，依法公正规范流转；建立完善市乡村组四级文书档案、痕迹管理和备案制度；切实加强有关工作人员的法规政策和业务知识培训，为农村、农民建立一个比较完善的土地流转市场，提供及时准确的市场信息，为土地流转营造出“依法、自愿、有偿”和良好的社会和市场环境，引导、支持、帮助进行流转，以促进全市经济社会又好又快和谐发展。