对于完善新型农村社会养老保险财政资量供给的思路与对策

[论文摘要]目前我国试点的新型农村社会养老保险制度中财政资金供给方面存在着基础养老金保障不足、整体保障水平低、基础养老金标准的调整机制不完善等主要问题。解决这些问题的关键是通过财政制度的安排尽可能地建立一个较为合理稳定的长效资金供给机制，以逐步提高农村社会养老保障水平，最终实现社会养老保险的城乡对接。 [论文关键词]新型农村社会养老保险；基础养老金；养老金替代率 农村社会养老保险制度从1986开始试点，此后经历了推广阶段(1993—1998)、停滞阶段(1999—2001)2002年党的十六大报告提出在有条件的地方探索建立的农村养老保险制度，开始了农村社会养老保险的创新阶段，一些发达地区和一些较发达地区根据本地区的实际情况建立了农村社会保险制度，2009年6月国务院决定在10％地区开展新型农村养老保险试点，预计到2020年在全国普遍实行新型农村养老保险。 新型农村养老保险采用“基本养老金+个人账户的模式，政府对符合领取条件的参保农民全额支付基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50％的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，农民个人账户缴费标准前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，参保人自主选择档次缴费，多缴多得。这是一项重大的惠农政策，可以使农民得到实实在在的好处，是对现有农村养老保险困境的重大突破，很大程度上提高了社会保障制度的公平性，但与此同时，提高了保障水平，体现出政府在农村社会养老保险中的责任。在政府资金供给方面也存在着基础养老金保障不足、整体保障水平低以及基础养老金标准调整机制不完善等问题。 本文针对目前试点的新型农村养老保险资金供给中存在的问题，从社会保障城乡统筹视角，探讨如何通过财政制度的安排尽可能地建立一个较为合理的稳定的长效资金供给机制，以保证新型农村社会养老制度的全面建立，并在以后的年度里逐步提高农村社会养老保障水平，最终实现社会养老保险的城乡对接。 一、目前试点的新型农村社会养老保险制度中基础养老金供给存在的主要问题 (一)基础养老金保障不足，整体保障水平低。 新型农村社会养老保险中基础养老金是由财政补贴的，每人每月55元，从目前特别是落后地区来看，基础养老金对农村老人来说是笔不小的收入来源。但是，从长远及全国平均收入水平看，这一保障水平偏低，而且从替代率——给付的养老金与人均收入的比例角度看，基础养老金待遇水平仍属较低。 2008年我国农村居民人均纯收入为4760．6元，而新型农村基本养老保险中每人每月55元，全年660元，这种基础养老金补贴占人均纯收入的比例仅为13．86％，与当前我国城镇职工基本养老保险20％的基础养老金替代率相比有一定的差距，而且随着经济的发展，农村居民收入的增加，替代率仍会逐渐降低。再从个人账户来看，如果按农村居民生活消费现金支出计算，2008年农村居民平均消费支出3661元，参加新农保的农村居民自主选择档次缴费，多缴多得，在个人缴费选取最高档500元时，假定缴费15年，不考虑利息因素，全国总的养老金替代率为35．7％，还达不到全国农村居民生活消费支出的一半，这样的替代率仅仅能够维持较低生活水平。 (二)中央地方政府补贴形式不统一，特别是地方政府的补贴不能发挥其应有政策效应。 农村社会养老保险制度的建设离不开政府的支持，特别是中央政府的支持。1992年民政部颁布的《县级农村社会养老基本方案》实质上是农民的个人储蓄养老，没有体现政府的财政支持。2002年，中共十六大提出有条件的地区可以开展新型农村社会养老保险工作且规定了农村社会养老保险的职责主要由地方政府承担，中央政府的财政责任是缺失的，政府财政责任的缺失制约了农村社会养老的发展。 2009年实行的新型农村社会养老保险进一步体现了政府的责任。规定中央政府对60岁及以上的农村居民每人每月补贴55元，采用领用时补贴，即“出口补”，而地方政府采用的是对参加社会养老保险的农民一年补贴不低于30元，补贴计入农民缴费的个人账户里，即“入口补”。政策的出发点是，中央地方财政共同承担农村社会养老的责任，中央财政的“出口补”直接补贴60岁及以上老人的基本生活，地方财政的“入口补”起到鼓励农民参加社会养老保险的作用。 但其中仍存在两个问题：一是中央与地方政府财政资金供给比例不清楚，不能清楚地反映中央与地方财政在农村社会养老保险中承担财政职责的份额；二是补贴的方式不统一，缺乏规范，特别是地方政府补贴不能很好发挥政策作用，不利于个人缴费水平的提高。 地方财政的补贴与农村居民参加新农保的个人缴费标准比较，缴费最低档次100元是每年补贴30元的3倍多，补贴占缴费金额的10％；缴费最高档次500元是每年补贴30元的17倍多，补贴仅占缴费金额的6％。从实际效果上看，最低每年30元的地方财政补贴可能对鼓励中西部地区农村居民参加新农保制度能够起到一定的效用，但对于经济较发达地区将缺乏吸引力。从某种程度上说，地方财政如不实行梯度型财政补贴，对农民参保既无积极的激励作用，也达不到鼓励农村居民参加较高档次缴费的效果。 (三)基础养老金标准的调整机制不完善，缺乏长期的制度安排。 农村社会养老保险制度是个长期的制度，应该具有相对的稳定性。而我国目前试点的新型农村社会养老保险制度，基础养老金60岁老人每月财政支出55元以及地方政府每年补贴30元，中央地方政府的补贴都以绝对数额的形式确定下来，不具有制度的前瞻性，随着农村人均消费水平的提高、物价水平的提高，这样的补贴标准将难以满足农村居民养老的需要，同时随着经济的发展，财政收入不断增加，用于农村养老保障支出的能力也随之增强，养老保障的水平也应有所提高，让农民分享经济发展的成果，而政府以绝对数额的形式支付基础养老金制约了保障水平的提高。 二、完善基础养老金财政供给制度的思路与对策 (一)着眼于社会保障城乡统筹，提高农村养老保险基础养老金水平。 从上个世纪90年代以来，我国社会保障制度的建设呈现出二元化趋势，社会保障的建设在城乡之间极度不平衡，进一步拉大了贫富差距。因此，中共十六届六中全会和十七大都明确要求建设城乡统筹的社会保障体系。 新型农村社会养老保险形式上采用“基础养老金+个人账户”与城市职工基本社会养老保险“社会统筹+个人账户”在制度模式上有异曲同工之处，都是着眼于未来社会保障的城乡统筹，但是二者在保障水平上存在较大的差异。城市职工基本养老保险中基本养老金部分的给付采取社会统筹方式，目前实现的是省级统筹，各省根据本省上年度平均职工工资的20％进行统筹，前面分析，2008年新型农村社会养老保险养老金给付占人均纯收入的比例仅为13．86％，而且往后的年度随着人均纯收入的增加基础养老金占人均纯收入的比例越来越低。 笔者认为，目前提高农村社会养老保险的保障水平较好的方式是：由财政补贴支付的基础养老金部分按当地上年农民人均纯收入20％比例给付，使之与城镇职工基本养老保险中社会统筹部分的比例一致。虽然不能从绝对水平上与城镇职工基本养老保障水平一致，但是基础养老金替代率相同。实现城乡社会养老保险形式上的对接，从某种程度上实现了社会养老保险制度的相对公平，缩小与城镇职工养老保障水平的差距，有利于政府提供基本公共服务均等化的实现，有利于未来社会保障的城乡统筹。 这种设计还有一个明显的好处，就是财政承担的基础养老金部分的给付实行动态投入，基础养老金给付与农民纯收入挂钩，财政给付的基础养老金占农民年纯收人的20％，随着经济发展财政收人的提高及人民生活水平的提高，农民养老的保障水平也不断提高。此外，还可以在一定程度上克服通货膨胀因素的影响，使农村社会养老制度具有长效稳定的机制。 (二)厘清各级政府在新型农村社会养老保险制度建设中的职责，尤其是要发挥中央政府的主导作用。 从理论上分析，公共产品的层次性决定了公共产品的供给。农村社会基本养老保险属于外溢性强的公共品，农村社会养老保险的建立能够使全国农村老龄人口受益，全国老龄人口平等地无差别地享受基础养老金的保障，可以减轻子女对长辈赡养的压力，提高生活质量，有利于社会、家庭的和谐。对此，中央政府应该承担相应的职责。同时，农村经济发展不平衡，各地区农民的人均收入及人均消费存在很大的差异，对农村社会养老保险的需求不一样，这又决定了地方政府应在农村社会养老保险也承担其相应的财政责任。 不同级次的政府具有不同的职能。政府职能理论决定了中央政府在农村社会养老保险供给中承担主要的财政职责。我国目前贫富差距过大，城乡居民基尼系数1984年为0．24，2008年达到0．49，短短的二十几年，我国就由居民收入世界上最平均的国家之一变成世界上差距最大的国家。在这种背景下，公共服务的均衡提供可以在某种程度上缩小这种收入差距。目前建设的农村社会养老保险是一种提高全社会的福利水平的重要机制，同时也具有收入的再分配功能，是一种调节和缩小城乡收入差距的重要措施，因此应该主要由中央政府来提供。 具体对策是：在目前新型农村养老保险制度模式的基础上，改革中央政府与省级政府财政资金供给的方式。 第一，中央政府与地方财政共同承担基础养老金部分，在补贴方法上，改变目前中央财政“出口补”，地方财政“人口补”的做法，统一改为“出口补”。目前试点的新型农村养老保险中，中央财政对60岁以上老龄农民按每人每月55元补贴基础养老金，地方政府对参加社会养老保险的农民每年补贴30元，二者采用的方式不同，制度设计的出发点是通过地方政府对参加社会养老保险的农民进行补贴从而提高农村参保的积极性。实际上，从提高农民的养老金待遇角度看，30元的缴费补贴实在不具有吸引力，这一政策的最大效果在于能够从心理、从感情上调动广大老百姓的参保积极性。如果地方财政改为对60岁以上的老人每年按当地的纯收入5％进行补贴，那么不仅可以从心理上、感情上，而且可以从保障上真正发挥作用。 第二，基础养老金补贴不按绝对额进行补贴，中央财政按全国农民平均纯收入15％比例承担，地方财政按本地农民纯收入5％承担，中央财政按全国农民纯收入的15％给付基础养老金，体现了不同地区的农村社会成员平等享有同样养老保障水平，且中央财政承担主要资金职责，地方政府按本地农民纯收入5％给付基础养老金，体现了地区间因经济发展、消费水平不同带来的有限的差异。这样既厘清了各级政府的职责，同时发挥了中央政府在农村社会养老保险制度建设中的主导作用。 (三)对于农村老龄人口多、财政收入较少的地区中央进行专项转移支付。 鉴于中央及省级财政财力不断增强，2009年中央财政收入35896亿元，增长9．8％，地方本级收入32580亿元，增长12％，这些都为农村社会养老保险制度的建设提供了稳定的足够的物质支持，中央财政与省财政可分担省以下政府的农村社会养老保障责任，同时中央财政对欠发达地区补贴要改变传统东中西部地区划分的方法，要根据不同地区农民老龄人口数、地方财政收入及地方财政承担养老保险补贴负担状况等因素做出合理和适量的专项转移支付，每年实行动态管理，专项转移支付的好处在于主要服务农村社会养老保险特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，不能挪做他用。 三、完善农村社会养老保险基础养老金供给对策的实证分析 笔者根据基础养老金财政供给的制度设计，即中央财政按上年全国人均纯收入15％进行补贴，地方财政按本地上年人均纯收入5％进行补贴，结合2008年中央财政收人及地方财政收入状况对中央、地方财政用于农村养老社会养老保险补贴支出数进行测算，并测算财政用于农村社会养老保险补贴支出占同级财政收入的比重，分析此制度是否可行。 公式一：中央财政用于农村社会养老保险补贴支出=全国农村老年人口数*农民人均收入*15％ 公式二：中央财政补贴支出占中央财政收入比例=中央财政用于农村社会养老保险补贴支出(万元)／中央财政收入(万元)(％) 公式三：地方财政用于农村社会养老保险补贴支出=各省农村老年人口数*各省农民人均收入*5％公式四：地方财政补贴支出占地方财政收入比例=地方财政用于农村社会养老保险补贴支出(万元)／地方财政收入(万元)(％)

根据上述的测算，中央财政用于新型农村社会养老保险补贴支出大约占财政收人的1．96％，大部分省区财政补贴支出占各省区财政收入的比例均在0．5％一1．5％范围内，也基本上都在中央财政和地方财政可以承受的范围之内。 据此，笔者建议，中央财政对地方财政用于农村社会养老保险补贴负担的比例，以1％作为基数，超过1％的地区实行转移支付，超过部分由中央财政补贴，以充分体现中央政府的财政支持，提高农村社会养老保险的保障水平，并使之具有可持续性；同时体现城乡社会保障的中央统筹，有利于缩小城乡收入差距。