我国农村社会养老保险制度运行低效的成因及对策

内容提要：我国农村社会养老保险经过十多年来的发展积累了一些经验，但也存在着许多难以克服的弊端，使养老保险制度长期处于低谷阶段。为迅速改变这种被动局面，本文在分析我国农村社会养老保险制度现状的基础上，通过剖析现有制度运行低效的主要原因，提出了改进和完善的基本设想。

关键词：农村养老保险 保险制度 保险基金 养老金

一、问题的提出

我国农村社会养老保险制度的试点始于20世纪80年代，养老保险制度的规范在90年代以后才真正开始。1991年2月民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，要求以县为单位开展农村社会养老保险工作，自1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作逐步在全国各地推广开来，1992年底已有3500万农民参加养老保险。1995年10月19日国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》，要求农村社会养老保险金的筹集采用：“以个人缴纳为主， 集体补助为辅， 国家予以政策扶持”的基本原则。到1998年农村社会养老保险的发展达到高峰，年度农民参保人数已经接近500万人，累计参保人数达到8025万人，积累养老基金达到166.2亿元。1998年以后，由于银行存款利率的下降使得养老保险金的补偿率下降，更重要的是养老保险金的缴纳过高，而同期参保人员世纪能够领到的养老金太少。以2003年为例，参保人员每年人均缴费的已经达到1590.36元，而同年度符合养老年龄和条件的农民人均可领到的养老金仅有492.15元，平均每月41.01元，使得农村社会养老保险的参保人数开始下降，到2003年下降到223.9万人。为尽快改变这种落后局面，党的“十六”以后，党中央加大了解决“三农”问题的力度，并以党中央、国务院的名义连续在2004年和2005年下发了关于农村问题的两个“一号文”，各项农业政策逐步在农村落实，农民收入得到了大幅度提升，农民流失问题得到了很大程度的缓解，东部一些发达的地市开始恢复农村社会养老保险，但农村社会养老保险运行低效的根本并没有得到。在这种情况下，分析农村社会养老保险低效的原因，找到相应的改善对策，具有十分的重要性和迫切性。

二、我国农村社会养老保险制度运行低效的成因分析

长期以来，我国农村由于受计划经济体制和传统养儿防老观念的影响，对现行以个人缴费为主，集体和国家补贴缴费为辅的社会养老保险制度认识不足，同时由于受多方面因素的影响，致使农村社会养老保险制度的实施长期处于低效运行状态，在很大程度上制约着之一制度的发展，究其原因主要有以下几个方面：

1、农村人口众多，老年人比重过大。我国人口总数从1992年的117171万人到2003年增加到129227万人，其中农村人口由84996万人下降76851万人，农村人口占总人口的比率由72.54%下降59.47% 。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8811万，占总人口的6.96%，其中农村老年人口为5938万，占全国老龄总人口的67.4%；随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长，由于计划生育的原因，农村4-2-1式的家庭也在增多；虽然社会经济的发展使农民的收入水平提高很快，但消费水平的同时提高和城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。另外，我国目前许多经济不发达的农村地区，农民收入相对较低，还没有产生参加养老保险的需求。

2、农民收入水平低，缴费压力过大。长期以来我国农村人口众多，城乡农居民收入存在着一定的差距，随着我国农村城市化和工业化程度的加深，农村人口出现了下降的趋势，城乡农居民收入确出现了加大的剪刀差。1990年农民人均收入686元，城市居民的人均收入为1510元，居民收入是农民收入的2.20倍；到2003年农民人均收入增长到2622元，城市居民人均收入为8472元，居民收入是农民收入的3.23倍。经过十多年的发展，我国城乡差距不但没有缩小，反而在不断增加。如果按照城乡固有的收入差距，农村社会养老保险缴费比率应保持在农民收入总额的15%以上，养老保险制度才会有效。以2003年的农民人均收入为例，每个农民每年需要缴纳393.3元，每月缴纳32.78元，这一缴费比率目前对大多的贫困农民来说是有困难的。

3、缺乏国家的财政支持和集体单位的配套交费。我国城镇职工的基本养老保险实行强制行的缴费制度，个人缴纳工资总额3%-8%，企业为参保职工配套缴纳10%-15%，并且国家还要每年通过财政拨款增加养老保险基金。据全国社会保障基金理事会的统计，截至2004年12月31日，国家财政向城镇职工的各种保险拨款累计额达1538.64亿元，其中财政预算拨款1148.35亿元，国有股减持收入261亿元，彩票公益金收入129.28亿元。国家财政拨入全国社会保障基金的资金主要是用于城镇居民参加的各种保险，唯独对农民参加的各种保险缺乏财政拨款。没有国家财政资金的支持，农村的村级单位大多没有独立的资产和固定的收入，乡镇政府是通过财政资金拨款维持运行的。

4、养老基金的运营及管理不合理。长期以来，我国农村社会养老保险基金的增值主要依靠银行存款、委托贷款、购买国债和财政补贴收入，只有少量基金参与股票或直接投资。由于管理不够规范，管理费用和投资损失过高，很难保证农民养老基金的保值增值。2000年养老保险基金的对外投资收回本息有困难的占基金总额的6.39%，约为12.49亿元，已确定不能收回的基金占基金总额的0.68%，约为1.33亿元，年度管理费用为3%，约为5.87亿元；2003年我国农村社会养老保险基金的投资收益为7.6019亿元，不算投资损失，只计管理费用和其他支出的费用合计就高达7.2065亿元。没有集体和国家的资金支持，农民自己缴费形成的养老保险基金又无法实现增值。因此，农村社会养老保险制度的低效具有必然性。

5、银行利率的持续递减。我国1993年银行存款利率为10.9%，在农村养老保险制度推行初期的有效运行，主要是由于银行利率较高的缘故。1997年以后银行先后8次调低息，2002年银行存款利率下降到1.98%，这段时间我国农村社会养老保险制度推行困难，运行低效主要是银行利率下调的原因。2004年我国开始上调利息，由上年度的1.98%调高到2.25%，这对改革我国农村社会养老保险制度极为有利。

6、养老保险金的发放标准过低。根据《中国劳动统计年鉴》的统计，2003年我国农村参保人员223.9万人，其中乡镇企业参保人员139.7万人，累计参保人数5428万人，当年领取养老金的参保人员共有197.6万人，人均每月领取养老金只有40元。如果扣除乡镇企业职工的参保人数和相应的养老保险基金，只计算农村农民的缴费和养老金的发放，按照现行的农村养老保险实施办法，农民的参保年龄为20-60岁，分2，4，6，8，┅，20十档缴费，若每月缴费2元，十年后参保农民每月仅能够领到4.7元的养老金，15年后每月也只有9.9元，这样的养老保险制度是不可能从根本上解决农民养老问题的。

7、缺乏法律、法规的保护。到目前为止，我国农村社会养老保险制度只是依据民政部门制定的《县级农村社会养老保险基本方案》和国务院转发民政部制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。个人的缴费和集体的配套交费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。要彻底改变这种现象，就必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律化的予以规定，利用法律、和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地运行。

三、改进和完善我国农村社会养老保险制度的对策

我国农村社会养老保险会随着农民收入的提高而最终得到彻底解决，但这一制度的推行是一项复杂的系统工程，为降低风险、提高效率和效果，必须要进行科学地规划和管理。为彻底改变我国农村社会养老保险制度存在的弊端，不断提高起运行效果，我们以科学、有效、创新为原则对现行的农村社会养老保险制度作以下改革设想：

1、财政支农费用中增加农村社会养老保险的补贴资金。我国财政用于农业的资金主要有：支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费四项。随着社会经济的发展，国家财政的支农经费增长很快，由1992年的376.02亿元， 2003年增加到1754.45亿元。其中支农支出由269.02亿元增加到1134.86亿元，农业基本建设支出由85亿元增加到527.36亿元，农业科技三项费用由3亿元增加到12.42亿元，农村救济费由18.9亿元增加到79.8亿元。2004年各级财政补贴城镇职工基本养老保险基金614亿元，其中中央财政522亿元，地方财政92亿元，就是没有农村社会养老保险的补贴资金，这是不合理的。因此，建议在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出，补贴资金的数额根据农村养老保险基金的缴纳情况、农民收入的增加情况、养老保险基金的增值情况以及其他的意外损失情况等确定，主要起引导农村养老保险工作的开展，给农民参保增加信心，也有利于社会安定以及缩小城乡差别等。

2、减免的部分农业税转变为农村社会养老保险基金。我国农业的税种主要有农业税和农业特产税两种形式，其中农业税是主要形式，由7%的主税和20%的附加合成，综合税率为8.4%，是地方财政收入的主要来源。2003年我国农村缴纳农业税9849.98亿元，农业特产税89.60亿元，分别占地方财政收入的45.36%和0.41%。为解决“三农”问题，党中央从2004年起开始有计划地降低农业税税率，全国免征农业税的省、自治区、直辖市达到25个，对11个粮食主产区降低农业税税率3个百分点，其余省份降低1个百分点，计划五年内取消农业税。为使农村社会养老保险问题顺利恢复，有效地运行，在减免农业税的过程中，可以按照法定的程序或地方政府的名义把减免的农业税的一部分强制性地转变为农民养老保险基金，根据一定的标准和方法，分层次地记录到参保农民的个人账户，以减少农民参加养老保险的负担。

3、允许农民以产品或劳务抵支养老保险金。我国农村的商品经济发展相对落后，农民以土地为本，以农产品作为收入的主要形式，农业税是以农产品的形式缴纳的，在农村以农产品作为一般等价的现象还很普遍。因此，目前阶段应该允许农民用所生产和经营的农产品缴纳养老保险金。在实施用农副产品抵缴农村社会养老金的活动中，必须要对抵缴产品的种类、范围、数量、质量等做出具体规定，并应对所缴纳的产品进行合理的定价，以体现公平性。另外，对实施以产品抵税的地区和期间也应做出规定，这种做法只是过渡时期短期使用的一种形式，应在适当的时间和地点逐步取消。

4、建立农民养老保险的动态账户。随着经济体制改革的深入和社会经济的发展，我国工业化和城市化的进程不断加速，农民的流动性也必然会随之加强。因此，在设计我国农村社会养老保险模式的过程中，应充分考虑农民流动的特点，设立农民养老保险的动态个人账户，无论参保农民流入那里都会根据所在单位的性质和特点增加个人账户的养老基金。对不同类型的参保农民实施一个体系、两种制度，把农村各类企业从业人员和进入本地的农民工，纳入城镇企业职工基本养老保险，把纯农人员纳入农村基本养老保险，通过动态个人账户把流动农民的养老保险缴费统一起来，根据个人账户的状况进行养老金发放。

5、允许农民实行土地权投保。在我国农业的发展过程中，耕种农民具有减少的趋势，主要原因是由于土地耕种的规模化和工业化、城市化过程中的土地占用被征，另外土地所有者的死亡也会产生土地所有权的更迭，同时也会使得持地农民减少。2004年我国农村人均耕地减少到1.43亩，不到世界平均水平的一半，这对于以土地为生的农民来说产生了巨大的威胁。为解决这些具体问题，就应该建立地农民以土地换保障的制度。对于通过出租、委托经营货代理经营土地的农民，可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方约定代其缴纳养老保险金；对于出售土地的农民，可以一次性得到补偿并取得养老保险年金；对于无偿将土地赠与子女或他人的农民可视不同情况而定，对其中的失去劳动能力者，应由土地的使用者代为缴纳部分或全部养老保险金。

6、建立赞助基金。我国的支农和扶贫都建立了专用基金，对促进农民脱贫致富起到了一定效果。借鉴这一经验，根据农村经济发展极不平衡的状况，建立农村社会养老保险赞助基金。制定相应的政策，鼓励国内外的企业、乡镇企业、城市居民中的高收入阶层、以及先富裕起来的农民等对贫困地区的农民赞助部分养老保险金，促进农村社会养老保险的发展。

四、结论

我国农村社会养老保险制度的改革和完善是一项长期的系统工程，需要党和国家以及社会各界的关心、有关部门的领导和光大农民的积极参与。本文在对我国农村社会养老保险制度进行充分调查、研究的基础上，从我国国情和农村的实际情况出发，借鉴国外的先进经验，本着“科学、有效、创新”的原则，在详细分析我国农村社会养老保险制度运行低效主要成因的基础上，提出了改进与完善我国农村社会养老保险制度的基本设想。这些设想不是凭空想象的，而是符合我国农村社会养老保险实际的改进建议，只是其中的一些想法可能与我国目前的某些制度和规定不相一致，需要各级领导的关心和重视，在条件允许的情况下逐步地实施。这些做法的实施必将会逐步克服我国农村社会养老保险制度的现有弊端，促进我国农村社会养老保险制度的有效运行。

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