农村养老保险基金筹集渠道探讨

涂玉华 2007-03-06

[提要] 随着农村经济体制改革的深化，迫切需要建立和完善农村社会保障制度。本文通过分析农村养老保险基金筹集过程存在的问题，指出农村养老保险基金的筹集途径。

[关键词] 农村养老保险养老保险基金

一、筹集农村养老保险基金存在的问题:

(一) 保费筹集原则与参加自愿原则相矛盾，农民参保缺乏积极性目前在乡镇企业发展比较好的地方，也就是说，农村工业能够使农村集体经济有一定实力支撑农村养老保险的地方，或者农民家庭收入由于经营特色农业而比较高并且集体的经济实力也因之而较强的地方，社会保障的开展就不会遇到太多的障碍，而对于经济水平不太高，集体的经济实力又不强的中西部农村，就存在很多难以解决的问题。如: 当集体经济不强大时，农村社保基金的来源主要是农民个人，有时是由个人全部缴纳。这就使这种农村“社会”保障失去了意义。这种机制很难使农民自愿把钱交由政府机构管理，为此还要支付一大笔管理费用，要使这种没有任何补贴的社会保险延续下去，惟一可行的就是采取强制性的缴费办法。然而，农村社会保险的建立强调的是自愿原则，没有国家和集体对保费的相应补贴，即在对缴费没有任何经济刺激的情况下，保费收缴自然成为农村社会保险最难解决的问题。

(二) 预筹积累为特征的储蓄型保险制度导致养老基金互济性差

现行的农村社会养老保险以个人缴费为主，集体经济予以适当补助，投保对象平等享受集体补

助。这种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，与城镇养老保险相比，最大的区别在于其并不具有互济性。它没有城镇养老保险中社会统筹部分，即如果个人交纳保险费越多，集体补助也越多，个人账户积累资金也越多，未来领取的养老金就越高。因此，要在一个县的范围内把养老负担在不同年龄层次的人口中分摊开来就颇有难度，这就使保险系统内的互补和互济性很差。从这个意义上说，农村养老保险并不完全具有通过国民收入再分配来实施社会保障的功能。

(三) 保费筹资来源不稳定，社会养老缺乏充足可靠的资金保障

按照《县级农村社会养老保险基本方案(试行) 》的规定，个人交纳要占一定比例; 集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付; 国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予

以税前列支体现。上述特点决定了农村养老保险与农民收入和集体经济有着密切而直接的联系。然而，在新形势下，这两个资金却难以真正到位，由于农产品需求弹性小，农业收益水平逐步降低，再加上粮食流通体制改革，按保护价敞开收购余粮的政策没有全面落实，出现了农民收入增长缓慢的现象。因此，许多农民再生产资金不足，根本没有钱参加养老保险。为缓解生产和生活不足，相当一部分参加保险的人也被迫退出保险。在这种情况下，如何使个人继续投保，就成为当前农村养老保险制度急需解决的问题。农村经济积累不足，也影响养老保险基金的筹集。从实践中看，政策规定的集体补助农民养老保险费的构想在许多地方很难到账。当今农村集体积累基金主要来源于乡(镇) 、村办企业的创收，而近年来，多数农村集体经济几乎停滞，难以拨出专款来补充农民养老保险，这就导致农民养老保险基金账户出现“空账”。集体经济的不景气，也使国家通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支这一优惠政策成为一句空话。

(四) 保费投资形式单一，缺乏增值的有效途径

按现行政策规定，农村社会养老保险基金以县为单位统一管理，县(市) 农村社会养老保险机构，在指定的专业银行设立农村社会养老保险基金专户，专账专管，专款专用。保费只能用于购买国

家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。随着农村养老保险的发展，资金积累越来越多，当前以县为单位的分散管理形式不仅增加了基金被挤占挪用的风险，而且由于投资形式单一，缺保值增值的有效途径，特别是难以抵御通货膨胀的侵蚀，难以保证养老保险基金不“缩水”，削弱了未来保障能力。

二、筹集农村养老保险基金的主要途径:

(一) 各级财政给予补贴

改革开放二十多年来，我国经济以平均每年8%左右的速度发展，近两年的发展速度在9%以上，到2020 年，我国将进入小康社会， 2050 年，将达到中等发达国家的水平。所以，可以预期政府的财政收入在今后几十年内，仍将有较大幅度的增长，届时政府应有能力提供较多的财政支持。若省

级地方政府对参保的农民实行如3% ———5%的补贴， 10亿元的保费收入政府也不过支出补贴3000

万———5000万元，省财政应能承担。若其他各级财政都能够补一些，则补贴可以大幅提高，还可以带动村集体对农民参保给予补贴，从而调动农民参保的积极性。

1、对保险基金给予补贴。智利就采取了这一形式，但其只对基金未达到规定收益标准的差额实

行补贴。我国的农村社会养老保险虽然也可以采取这一方式，但在我国利率水平相对稳定的情况下，以财政提供一定比例的数额可能更为适宜。如对基金运营收益实行2%左右的补贴， 10亿元规模的基金，补贴金也只有2000多万元，政府应有能力支出。这样做的目的是为参保人个人账户上的基金收益明显高于储蓄收益，有利于调动农民参保的积极性。

2、对经办机构经费实行财政拨款。农村养老保险在实行之初，为减少地方财政的负担，把提取

管理费作为经办机构的经费，这一办法一直实行到现在。如果说实行之初是受国家财力限制不得已而为之，现在则应当改变这一做法把农民的权益返还给农民。

3、集体补贴的制度化。农村集体财产是农村居民的共有产，在政府对农村居民的养老保险承

担了有限经济责任的条件下，政府有权力要求农村集体支出集体财产的一部分或一定的比例，用于农村居民的养老保险补贴，并将这一办法以法律形式固定下来。

4、在特殊情况下对个人养老金给予财政补贴。如在较为严重的通货膨胀时期，为避免物价的贬值

对养老金预期值产生的严重负面影响，政府应对参保人个人账户上的资金给予保值补贴。

(二) 土地资本化

1、以转让承包土地收益充作社区补助养老保险基金。按现行规定，农村人口只有在60岁以前参保， 60岁以后才可领取养老金，并且养老金数额又取决于个人账户的积累余额。这样，在这一方案实施之日起，已达60岁的老年人就没有纳入这一体系，开始投保时已超过40岁的农村人口，极有可能因其投保年限短而使养老金积累不足。因此，为了弥补现行民政部组织实施的农村养老保障的不足，年满60岁的农村老年人口应当退出其责任田和口粮田，修养余生。这部分人的养老保险基金的来源为村公益金、老年人口原服务的未实行退休金制度的乡镇企业提留以及老年人口让出土地承包地由转包者上交集体的“承包费”。补助金的发放标准由地方自定，原则上应超过老年人口耕种承包土地的收入。此项保险可先以农村为单位实行，条件具备后，逐步过渡到乡镇统筹或县统筹。

2、被征用的土地补偿费充作新型小城镇人口的养老保险基金。将现行《土地管理法》中的安置补偿费的用途之一明确为建立被征地人口的养老保险; 以县为单位，算出被征地人口补缴养老基金

的总额; 将基金总额从征地补偿费中一次性划出，为被征地人口建立养老保险个人账户，纳入城镇养老保险体系。对于因非征地原因进镇落户的农村劳动人口，可由其本人补缴积累建立个人账户，也可由原行政村出钱为其建立养老保险个人账户，一次性买断其在行政村的包括土地和劳动积累在内的所有权益。

(三) 税收

1、通过减免土地税费支持。目前地方财政可控制的来自土地税费的有: 土地转化为城镇工商业

和其他建设用地后的土地转让费、土地补偿费、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税等，地方财政可以从中返还5%注入农村社会养老保险。

2、对基金收益实行免税。对基金运营实行免税是国际惯例，但迄今为止，国家对农村养老保险基金的运营仍没有出台有关免税的规定，政策比较模糊，以至于基层机构经常遇到免税上的麻烦，因此，国家有必要出台农村养老保险基金运营免税的专门规定。

3、通过减免农业税支持。地方财政可控制的农业税主要有: 经营种植业的农业税及其附加、牧

业税及其附加、农林特产税，地方财政可从农业税中返还5%注入农村社会养老保险。

4、对企业、集体补助给予税前列支。对参加农村养老的乡镇企业、乡村集体企业，地方财政可

根据不同的经营效益、企业负担养老保障的任务确定一定金额的税前列支数额。

(四) 基金保值增值

1、设置养老保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金。首先，明确投资主