中国农村社会养老保险制度变迁的路径创新

关键词：农村社会养老保险立法制度变迁

一、我国农村社会养老保险制度变迁及路径分析

1.制度变迁。我国农村社会养老保障制度已经经历了50年的发展历程。新中国成立后，我国在建设城镇社会保障制度的同时，对广大农村人口也实行了一定程度的社会保障。然而，由于我国是人口众多的发展中国家，城乡二元经济结构的长期存在，使得我国社会保障制度长期以城镇居民为核心，对农民实施的社会保障主要立足于农民自我保障。农村社会养老保险制度尚未建立。改革开放以来，联产承包责任制的实施瓦解了集体经济体制，动摇了传统的农村社会保障制度的经济基础，导致农村社会保障制度大面积滑坡。农村老年人养老主要靠家庭养老。从20世纪80年代中期开始，中国在农村经济比较发达的地区进行了建立农村社会养老保障制度的探索。到1998年底，全国有2123个县，65%的乡镇开展农村社会养老保险，参加人数达到8025万人，全年收取保障基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元。1998年国务院决定农村社会保险业务管理由民政部移交到新成立的劳动与社会保障部。同时由于1991年开始建立的农村社会养老保险计划在各地实施的不统一，出现了混乱状况，而且计划承诺的8%～12%的年投保利率在银行利率连续降低与缺乏投资渠道的情况下根本无法兑现等原因导致了中央决定暂缓农村养老保险。各地参保人数下降，基金运作困难，社会保障工作人员积极性受到很大挫折，工作几乎陷入停顿状态。中国农村社会养老保险制度下一步改革的重点和政策走向是：坚持家庭养老和社会养老相结合，逐步提高社会化养老的程度；坚持政府引导和农民自愿；发展多种形式的养老保险。农村养老保险模式的选择应以社会统筹和个人账户相结合为主，资金的筹措应以个人缴纳，集体补助和国家扶持相结合，缴纳标准与养老金标准都不宜过高。

2.变迁路径分析。纵观中国农村社会养老保险制度的变迁，可以看出，我国在建立农村社会养老保险的过程中采取了渐进中带有反复和试点先行的路径选择。中国农村社会养老保险制度从20世纪80年代开始从无到有逐步建立，在实践中不断探索。从农村生产力水平较低的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，实行低标准起步，坚持分阶段、逐步完善的原则，自上而下，由点到面等。所有这些都说明我国农村社会养老保险制度是渐进建立的。然而，我国农村社会养老保险制度的建立又不是完全渐进式的，而是不断出现反复。政策的不稳定性不仅挫伤了广大农民的积极性，具体工作也都无所适从，而且损害了农村社会养老保险制度的威信和吸引力。选择这一变迁路径主要基于以下几点：（1）对中国基本国情，尤其是农村实际情况的认识。我国农村经济发展水平较低且不平衡，决定了我们只有低标准起步，具备条件的地区优先发展，由点到面，逐步扩展的渐进式道路。（2）受到我国整个改革事业，尤其是城镇社会养老保险制度改革的影响，渐进改革和试点先行是富有中国特色的改革方式，且被实践证明是成功的。我们不免对这一路径产生偏好和惯性，而且再去寻找另一路径总是有风险，成本较大。因此，农村社会养老保险制度的建立一开始就沿着整个改革事业的路径前进。（3）对农村社会养老保险制度缺乏明确的目标定位和统一的科学认识，只有“摸着石头过河”“走一步看一步”，从而导致政策缺乏连贯和稳定性，不断出现反复。

二、中国农村社会养老保险制度变迁的路径创新探索

（一）创建新型的农村社会养老保险制度变迁路径

在以上分析的基础上，笔者提出新型的农村社会养老保险制度变迁路径，其主要特点是：立法先行的渐进式道路。

1.立法先行。国家应该从总体上把握农村社会养老保险制度的发展规律，以立法的形式对农村社会养老保险制度进行准确目标定位，明确建设原则，规范农村社会养老保险的性质，国家、集体、个人的权利和义务，根据各地不同的经济发展水平提出原则性意见，为农村社会养老保险制度的发展设立总体框架，指明方向。在此基础上，各地再根据本地区发展的实际情况，制定较为具体详细且与地区发展相适应的法律规范，来推动我国农村社会养老保险制度建设的进程。统一的立法保证了制度的稳定性、独立性和连贯性，避免政策反复造成的不利影响。

2.渐进式推进。渐进式道路从总体上符合我国农村经济发展水平不高且发展极不平衡的基本国情，也符合我国整个改革事业和社会保障制度改革的要求。不同的发展水平导致不同的发展需求决定了在国家层面上难以建立统一的社会保障制度，应按经济发展水平逐步推进，具备条件的地区优先发展。但渐进式道路存在着路径依赖阻碍了制度的创新，容易引进制度意识的刚性滞阻不利于人们对制度理念、总体目标的清楚认识，因此我们在坚持渐进式道路的前提下，必须走出路径依赖，实现制度创新。渐进式推进过程中，农村社会养老保险制度要与其他各项改革相适应，科学合理的社会保障制度设计还可以推动其他各项改革的进程。建立农村社会养老保险制度，立法先行会在法律上保障农民的权益，是帕累托改进；渐进式道路是指不同地区养老保险制度发展水平上的渐进。立法先行与渐进式并非矛盾。立法并不要求对各方面都有完整的规定，可以是不完善的法律，只包括对农村社会养老保险制度最基本的规定性，国家仅提供宏观指导和规范，各地再制定实施细则，根据原则性意见不断发展。在立法中体现渐进式，按照法律规定渐进式发展。

（二）新路径的理论和实践依据

1.从我国社会经济发展的宏观层面上看，经过20多年的改革开放，市场经济体制基本确立，经济改革目标日益明确，虽然整个社会保障制度在管理，制度创新，发展模式等许多问题上认识不一致，但总体方向已经确立，全面、协调、可持续发展观同样可以作用于社会保障事业。新型的社会保障制度不仅要进入定型发展阶段，而且要推动各项改革事业的发展。

2.经济全球化带来的风险以及政府行政干预的减弱要求用法律保护农民的权益。WTO深刻影响是全面的、总体的。农业必然要参与国际竞争，而我国农业基础薄经，生产力水平较低，随着国际市场农产品价格的下降，农民利益将受到损害。为了有效地推进农村社会养老保险制度的发展，避免重蹈政策多变的历史覆辙，增强农民抵御风险的能力，我国农村社会养老保险制度需政府以立法的形式提供宏观指导和规范。

3.从我国十年农保的实践来看，旧路径成效不大，这其中可能有政府不重视，部门意见不统一等人为的原因，但制度建设所采取的政策主导、试点先行等路径选择的不合理性占相当的比重，它使政策决定者随意性增大，不重新考察路径选择的科学性，而对原有改革路径产生了依赖。

4.有关学者对几个典型国家养老保险制度从城市延展到农村这一变迁路径的规律研究结果表明：一方面，从整体上看，大约15-20年之后，我国才具备建立全国性的、真正的农民社会养老保险制度所需要的社会与经济条件；另一方面，我国经济发展地区差异很大，部分经济比较发达的地区，如苏南地区，现已具备了建立农村社会养老保险制度的条件，而西部地区大多数省份尚不具备这样的条件。以上两方面为“立法先行”和“渐进式推进”的道路选择提供了条件，两者必须相互结合，在统一立法的前提下渐进地推进并逐步提高保障水平。前者为我们深入探讨农村社会养老保险的性质、发展规律，总结经验教训，不断改革和完善现有制度等提供了时间，但这并不意味着我们可以延缓步伐，在这段时间内，应该先就基本的问题进行全国性立法，设立总体框架，指明方向。后者为逐步实施以上立法，细化法规提供了依据。各地区根据不同的经济和社会发展水平，以立法形式确定本地区的农村社会养老保险制度。

三、农村社会养老保险制度变迁路径的要求

从经济学的观点来看，新路径之所以比旧路径优越，主要在于前者产生的效益较大或成本较小，因此要保证“立法先行的渐进式”道路的成功可以从两方面努力：一是使新路径产生的效益增加；二是尽量减少制度变迁过程中产生的成本。新路径产生的收益大小与制度的适应程度密切相关，如果制度立法适应程度较高，则路径在指导中国农村社会养老保险事业发展中产生的效益是递增的，因为立法保证了制度的稳定性、连贯性，指明了发展方向和目标，调动了广大农民和社会保险工作人员的积极性。因此，无论从成本或收益来分析，保证制度立法的科学合理性至关重要。我们在实施过程中，要注意以下几方面：加强对农村情况的研究和对农民需求的了解；深入探讨农村社会养老保险的基本理念；加强政府与学术界的对话和交流；农村社会养老保险制度的设计要力求促进我国城镇化和现代化的发展，还要与经济全球化的趋势相适应；做好新制度与现有制度的衔接。

参考文献：

1.陈佳贵。中国社会保障发展报告（1997—2001）[M].北京：社科文献出版社，2001

2.韩俊。中国农村下一步改革的重点和政策走向[J].经济体制改革，2004（4）