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农村社会养老保险的昨天……今天！明天？

佚名 2006-01-01

摘要：本文认为，适时开展保障制度建设，尤其是农村社会养老保险体系建设，是我国市场的客观需要，农村社会养老保险的推广工作不应停顿，应使其在实践中继续发展，逐步完善。

关键词：农村，社会养老保险，社会保障

2001年，户籍改革的一声“炸雷”在石家庄响起，一大批中小城市纷纷“附义”，耸立多年的城乡壁垒似乎就要坍塌了；经济学家们更是为翘首多年即将实现的城乡统一市场而兴奋着。然而，与此“不谋而合”地同步的是，农村社会养老保险也在一片雷声中被“清理整顿”、以至于停顿了，渐进式改革又一次让经济学家们尝到了政策间相互挚肘的苦涩。

忆往昔“蹉跎”岁月

长期以来，务实的农民们之所以羡慕“城里人”的“非农户口”，是因为“非农户口”的背后有一大堆“农业户口”所不能企及的实惠，这其中就包括着“城里人”的“公费养老”，早在共和国成立之初的1951年2月，政务院就颁布了《中华人民共和国劳动保险暂行条例》，对城镇职工的生、老、病、死、残、伤做了保姆式的关怀；改革开放后政府又对城镇职工的失业和贫困给予特别关照，直至失业保险和最低生活保障制度在城镇全面实施。而在“城里人”享受这一切的时候，农民们正在享受着他们的“义务”，有关表明，从1952年到1990年，农业通过税收方式、“剪刀差”方式和储蓄方式为化提供资金积累总量达11594亿元，其中，通过税收方式提供1527.8亿元；通过“剪刀差”方式提供8707亿元；通过储蓄方式提供1359.2亿元。1952年到1990年，中国工业化建设从农业中净调动了约l万亿元的资金，平均每年高达250亿元。可见中国农民对国家工业化资本积累的负担有多么沉重(冯海发，李薇，1993)。社会公平在此被严重扭曲了，农民只有贡献的权利，没有享受公共产品的权利，据1998年的统计资料，在居民家庭收入构成中，从国家和集体获得净转移支付的部门在农村是“净税负”，即净转移支付为负，农村贫困和非贫困人口来自国家或集体的转移收入分别占收入来源的-3.56%和-1.13%。社会保障在农村的缺失，与农民所做的牺牲性贡献是极不相称的。

当被改革开放的大潮启发了“觉悟”的农民们涌入城市的时候，政府逐渐意识到“民工”已是城市不可或缺的部分，农村的社会保障建设终于被提到了议事日程。于是，国家在“七五”计划中设想“抓紧研究在农村建立社会保险制度，并根据各地的经济发展情况，进行试点，逐步实行”。“八五”计划又进一步指出“：建立和健全养老保险和待业保险制度，在农村采取积极引导的方针，逐步建立不同形式的老年保障制度”。1986年，民政部在山东烟台开始了建立农村社会养老保险制度的试点工作，并于1992年在试点经验的基础上，制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案》，至此，农村社会养老保险终于既有了“实践”又有了“”；此后，这个方案在全国“有条件”的地区逐步推广，截止2000年底，全国农村参加社会养老保险的人数达6172万人，农村社会养老保险基金滚存结余195.5亿元。

随着农村社会养老保险的推广，实践中逐步暴露出一些。首先是农村社会养老保险基金采用“完全积累制”——个人缴费、集体补助和政府政策扶持相结合，政府不承担直接财力支持的责任，集体补助常常落空，社会保险演变为“个人储蓄保险”，从而失去了它应有的意义。其次，参保农民的缴费水平低，现行的缴费标准为2元/月——20元/月，共设10档，但执行中多数农民选择了保费最低的2元/月，这样按民政部《农村社会养老保险交费领取表》，10年后每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，这显然不足以解决他们的养老问题。另一个问题是，实践中出现了“保小不保老”倾向，据山东社会院的调查，19岁以下的投保者占全部投保人数的60%以上，这显然与我们制度设计的初衷相悖。根据这些事实，一些专家发出了农村社会养老保险“难度大而作用小”、“为时过早”的呼吁，政府“因势利导”而采取“清理整顿”措施也就不足为怪了，可怜“农村社会养老保险”在还没有来得及成长时就已面临夭折的危险！

与改革开放二十年来建设成就相比，我们的农村社会保障工作显得那样的苍白；农村社会养老保险千呼万唤般的姗姗来迟、一波三折的蹒跚步履，不能不使人感叹岁月蹉跎！

看今朝谁能“风流”

或许有人指望农民们继续发扬“自力更生”的光荣传统，但清醒的人们应该认识到，逐步建立和完善农村社会保障，尤其是农村养老保险体系已不仅仅是农民们的愿望和要求，而是市场发育本身的客观必然。换言之，如果农民做不了“风流人物”，那么我们大家都有可能成为“瘪三”。

最优的市场应该是人流、物流、资金流、信息流畅通无阻的市场，市场的城乡统一很地就是它的题中之意了。事实上，我们已经为这种不统一付出了沉重的代价，根据美国统计学家库茨涅兹的研究，改革之初我国的城乡二元结构强度（农业和非农产业的国民收入之比）达到了6.08，比同期世界上其他发展中国家的最高水平4.09还要高出48.7%。要实现市场的城乡统一，就必须要使作为生产力基本要素的人力能够自由流动，而人力的自由流动要以完善的社会保障作支撑。进城的农民为什么“离乡不离土”呢？因为“漂浮”于市场海洋中的农民们感到，“无论何时、无论离家多远”那“二亩三分地”都是他们“最可靠”的安全岛——尽管那岛已经被海水浸泡得岌岌可危、冲刷得越来越小！

正因为农民们死死抓住“二亩三分地”不放，把土地视为他们的“命根子”，使得按市场经济应该出现的农业产业化升级在我国农村无法实现，农业“规模经营”、“适度规模”变成了经济学家们的文字游戏。我国现有2亿多承包土地的农户，户均耕地只有0.46公顷，农业劳动产出率仅相当于世界平均水平的1/70，美国的1/84。复旦大学人口研究所对我国最早商品化、农民兼业化最为普遍的苏南农村进行了调查，调查发现，即使是在工业化相当发达的苏南农村，土地让渡经营也只有15%左右；他们的研究认为，“苏南农民的恋农情结其实是一种‘风险最小化’行为，即农民耕种土地不是因为家庭利益最大化的驱动，而是因为种田解决了家庭吃饭问题，虽然他们对于耕种土地的态度可能是非常不认真负责的，但土地具有生活最低保障的价值，因此，构成了农民心理的支持力。”他们无奈地称这种农业为“最低生活保障形态农业”。由这个研究结果推而广之，我们对进城务工的农民宁愿蚀本经营、甚至撂荒也不愿放弃土地的“不明智”就可以理解了！

如果农民不脱离土地，即使他们住进了紫禁城，那他们也还是农民。不能实现农业人口向非农人口的有效转化，则我国的城市化、工业化进程必然受阻。按市场经济规律，随着工业增加值占GDP的比重的上升，农业劳动力占全部劳动力的比重和农业人口占人口总数的比重应该随之下降；专家们公认，我国当前工业增加值占GDP的比重已经上升到了工业化中期应有的水平，而农业劳动力占全部劳动力的比重和农业人口占人口总数的比重却仍然停留在工业化初期的水平。显而易见，我国的城市化、工业化进程被城乡壁垒因素人为地拖后了，而在这所有促退因素中就包括着社会保障制度的城乡分割。

林毅夫先生积极倡导的“新农村运动”已经在全国的大多数地区轰轰烈烈的开展起来了，在过去的几年中，国家投入了大量的财力对农村的电网、道路等基础设施进行了加强和改造，以便为农民们提供更好的“消费条件”，从而启动农村市场，刺激内需增长。高质量的农村电网建设起来了，农村电价也降下来了，可是家用电器在农村的销售量并未象林先生想象的那样大幅度飙升。农民们为什么不愿意享受眼前的“幸福生活”呢？因为农民对未来生活预期的不乐观限制了他们消费倾向的提高。即使农民手中有几个闲钱，他们也不会“听话”地拿出来消费，在他们不知道社会保险为何物时，他们会“聪明地”选择储蓄来购买“安全”。

可见，农村的社会保障制度建设，尤其是养老保险体系建设与我国的城乡统一市场的早日形成、城市化与工业化的发展进程、农业的健康发展以及需求的合理增长这四个因素都有着密切的联系，而这四个因素关系到改革成败和国运民生！

今天对明天的呐喊

事实上，对于农村社会养老保险重要性的认识，人们并无多大分歧；人们对这个问题的主要分歧在于，农村社会养老保险应该于何时、何地被建立起来。笔者认为，时不我待，已有的农村社会养老保险工作不应停顿，应该使其在实践中继续完善，并随着经济发展逐步扩大覆盖范围。

维也纳世界老龄问题大会规定，60岁以上的老年人口占总人口10%以上或65岁以上人口占总人口7%以上的国家或地区称为“老年型”国家或地区。根据这个标准，到1999年，我国已经进入“老年型”国家的行列，而且，据预测，老年人口还将以每年3%的速度递增，到2020年，我国老年人口将达到2.3亿人，约占总人口的15%，劳动人口与老年人口的赡养比将下降到4:1，而农村老年人口又占全国老年人口的70%。“银发浪潮”不仅仅会冲击城镇，也会更猛烈地冲击社保基础相当薄弱的农村。

面对日渐成长的“老龄社会”的挑战，许多人把解决农村养老问题的希望寄托在农村传统养老方式的“持续与顽强”。我国农村的传统养老方式是家庭供养，而且这也是我国农村的主要养老方式，根据1995年对60岁以上老年人口的抽样调查，由家庭供养的农村老人占农村老人总数的94.7%。据1987年“中国老年人口抽样调查”的结果，农村老年人收入的4.7%来自养老金，38%来自子女。可见农村老人的生活保障还是主要依靠子女或其他晚辈。但是，随着农村生产的社会化、市场化，农村的家庭结构也正在发生变化，而且这种变化将日益弱化农村家庭的养老功能。据国家统计局1990年农村家庭调查中有关四川和辽宁的数据，核心家庭占家庭总数的 73.25％，核心家庭的发展使得家庭保障在经济和感情交流功能上发生困难，家庭结构小型化，也使得老年人的家庭日趋缩小，辽宁省独自或只与配偶共同生活的老年人比例高达12.7％。又据国家统计局1995年对全国60岁以上老年人口抽样调查资料，不超过3人的老年人家庭，城市占 56.77％；县镇占50.36％；农村占19.69％。随着计划生育政策的显效，家庭中“儿子”数目的下降，独立或只与配偶生活的老年人的比例还会上升，很多农村老人会因此失去生活保障。

人们对养老所抱的另一种期望是土地对农民的“最终保障”功能“无限大”，人们设想，老年农民可以通过让渡土地来获得晚年保障。但是，这只是对农村情况不甚了解的人们一厢情愿。首先，农村养老难于完全依赖土地保障，根据《统计年鉴》提供的数据，从１９７８年到１９９８年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由９１.５％下降到了５７.２％，其中纯农业收入仅占总收入的４２.９％。农民家庭经营收入中，大约４０％来自第二产业与第三产业，１／４左右来自劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的５.７％。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望。其次，具有中国特色的农村土地如何让渡也成问题（关于这个问题，笔者在此前发表的《赋予农民土地持有权培养农村土地流转市场》一文中已有阐述，此处将不涉及），农民不拥有土地的完整财产权或相对完整的财产权，这一方面使土地让渡难以顺畅进行，另一方面又会使土地的让渡价格远远背离土地的实际价值，即没有完整财产权或相对完整财产权的土地是不值钱的，不足以解决农民的养老问题。最后，根据有关专家的预测，再过15年我国人均耕地面积将由现在的1.2亩下降到0.96亩，而30年后全国人均耕地面积将会降至0.7亩，而那时也恰是我国人口老龄化的高峰期，0.7亩的“微小标的”的让渡所得能有几何？而且人均耕地0.7亩的水平已经低于联合国测算的土地对人类生存最低保障的警戒线，又怎能指望土地养老？

当然，纵观世界上各发达国家保障的历程，农村社会保险的发展滞后于城镇的现象几乎是普遍的。这或许就是有些专家“借鉴”外国经验、劝告人们不要着急的理由。但是，我的发现，这种“借鉴”是不合时宜的。其一，这种借鉴忽视了可比性基础，北美和西欧的这些发达国家农民相当于中国的“地主”，他们有数量颇丰且完全拥有财产权的土地，他们农业的产出率远高于在细小规模上“家庭承包”的中国农业，此外他们还有中国农民所不敢想的大量农机具等财产，这些国家农民的“幸福”程度不低于、甚至高于城镇居民，农村社会保险对他们来说只不过是体现社会公平的一种象征。其二，发达国家即使是在化以前，其农民的绝对数和相对比例都难望今日中国之项背，这意味着今日中国工业化过程中要承受比发达国家过去大得多的养老压力，而且东方民族人口增长率“天然”地高于西方民族。更不凑巧的是，西方国家的工业化过程完成于世界人口的低速增长期，而我国的工业化过程将要完成于世界人口“爆炸期”，并且这种“爆炸”将在中国农村普遍开花，这已是妇孺皆知的事实。所以，中国农村社会保险的缺失对工业化和社会稳定的威胁远大于过去的西方。其三，就农村社会保险滞后于城镇社会保险的时差来看，中国农村社会保险“从现在做起”也恰在其时、甚至时不我待。以下是几个发达国家社会养老保险建立时间和城乡时差。

发达国家社会养老保险制度建立时间和城乡时差

国家名称建立社会养老保险的年份城镇和农村社会养老保险建立时间的差距（年）

城镇农村

德国 1889 1957 68

日本 1941 1971 30

丹麦 1891 1977 86

美国 1935 1990 55

加拿大 1927 1990 63

五个发达国家社会养老保险的平均城乡时差为60年，我国城镇社会养老保障制度建立至今已有51年，再考虑到我们东方黄种民族人口增速高于西方白种民族，且日本的城乡时差30年、的城乡时差44年，以及我国农村的社会基础弱于西方等因素，笔者认为，在中国农村逐步建立社会养老保险制度已经是时候了！

综上所述，笔者认为，中国农村的社会养老保险制度不仅不能停顿，而且应该从现在做起，切实推进并逐步完善，以便为我国正在进行的工业化、城市化营造一个稳定和谐的社会环境！

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①张太英刘小姚《中国农村社会保障制度建设》农业部农村经济研究中心《中国农村研究报告2000》中国财政经济出版社