对农村土地制度的再思考

摘要：本文认为，对现行土地制度进行改革是必要的，农村土地制度改革的基本目标应该定位于建立有效的农业市场运行体制，即要建立明确的土地产权制度、竞争性产品市场和要素市场、自主的家庭经营制度和有效率的农民经济组织--"四合一"制度体系。

关键词：土地持有权，基本目标，家庭经营，农民经济组织

A Afterthought about Farmland System

Anhwei-University Zhang-Deyuan Qian-Haiyan

笔者曾经著文《赋予农民土地持有权，培育农村土地流转市场》（《财政》2002年第5期），对新形势下的土地制度改革提出自己的看法：土地私有化的主张不符合国情因而是不可取的，新形势下的农村"土改"应采取折中策略，可考虑在保持农村土地集体所有制不变的前提下，赋予农民对土地的长期持有权，即将土地使用权、占有权、收益权、有限处分权（转让、转包、租赁、抵押、担保、留置、继承、入股等）和依法承受权等除集体终极所有权以外的其他权利都赋予农民，以逐步培育农村土地流转市场，促进农村土地流转。几个月来，许多关心农村的朋友对笔者的观点提出各种诘问和质疑，促使笔者对这个问题做进一步的思考。本文试图对笔者已有的观点做进一步的澄清和补充，同时也作为对关心这个问题的朋友们的回答。

赋予农民土地持有权要以稳定家庭承包制为基础

赋予农民土地持有权与家庭承包制并不矛盾（尽管"持有权"和"承包制"作为法学名词，二者是难以相容的，但本文不打算在这方面咬文嚼字），它的实施要以稳定家庭承包制为基础，家庭承包制在中国广大农村的长期存在不仅是因为它具有"刚性"，更是因为，就我国现阶段经济水平来看，家庭经营在经济上具有其长期存在的"合理性"，而且，赋予农民土地持有权还会反过来促进家庭承包制朝着稳定、健康的轨道发展，有利于家庭承包制与市场机制的对接。

，对我国农村现行基本经济制度有政治、依据的描述是--"集体所有、家庭承包"的"双层经营体制"，它的"上层"--"集体所有"主要就是指农村土地的公有制，公有制是和我们主义宪法直接相联系的，也就是说，社会主义宪法为我国的土地制度改革规定了可能性边界，我们必须"把根留住"。它的"下层"--"家庭承包"意味着农村土地的所有权和经营权相分离，这就为我国农村土地制度创新"预留"了可能空间。正是基于这种考虑，笔者认为，在保留集体对农村土地终极所有权的同时，赋予农民对土地的长期持有权才是当前农村"土改"最为现实的选择！

《中共中央关于做好农户承包土地使用权流转工作的通知》指出："稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策基石，是保障农民权益、促进农业生产发展、保持农村稳定的制度基础"。中央之所以强调要稳定家庭承包制，除了有"政治"上的考虑之外，另一个根本原因就是中央也看到了小规模家庭经营具有在中国农村长期存在的"合理性"，根据笔者理解，这种"合理性"主要表现在以下几个方面。其一，农业生产过程要受到劳动对象生命节律的调节，有着严格的地域性和季节性，这就要求农业在经营方式上要具有较强的灵活性，而小规模家庭经营能够很好地满足这一要求。其二，农业生产既要受到不稳定的环境因素的，也会受到"大市场"的挤压，具有很强的比较"劣"势，复杂的自然、经济环境给农业生产带来了明显的不确定性，克服这种不确定性需要灵活的信息决策机制，而集中决策难免存在时滞，家庭经营因其小规模而具有较强的应变能力。其三，农业的"规模经济"是一个漫长的"经济发育"过程，它必须随着国家整体经济水平的提高而"自然成长"，我国目前的经济水平还没有达到能够普遍实现农业"规模经济"的程度，家庭经营仍然具有它的生存空间，"揠苗助长"是不可取的。其四，就世界各国的实践经验来看，家庭经营是各国农业普遍实行的经营方式；亚洲的日本和在经济起飞时的局面和我们今天的情况十分相似，实践已经证明，农业的家庭经营模式并未妨碍日本和台湾实现化。正因为如此，江总书记十分明确地指出："家庭经营再加上社会化服务体系，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。不存在生产力水平提高以后就要改变家庭经营的问题"。

现行的农村土地制度使农户取得了土地经营权、集体拥有土地所有权、国家拥有宏观调控的支配权，就整体上看，这种"三足鼎立"的制度构架是"理想的"，它的根本缺陷在于没有给行为主体提供稳定的预期，交易费用昂贵。一旦赋予农民土地持有权，就强化了农民对土地的排他性占有，农民拥有了相对完整的土地产权；同时，保留集体对土地的终极所有权，使农村社区组织能在土地上"分一杯羹"，农村社区的公益事业有了保障；国家拥有对农村土地的宏观支配权也使得国家征收的农业税"税"出有名。这样一来，"国家、集体、个人"三者满意，"三足鼎立"的制度构架就会更加稳定，从而促使家庭承包制从"小岗村"走向"大市场"！

既然家庭承包制如此之"好"，为什么还要对农村土地制度进行改革呢？我们主张的新"土改"的基本目标又是什么呢？

"规模经济"是我们的"理想"而不是"土改"的基本目标

关于为什么要对农村现行土地制度进行改革的问题，笔者在《赋予农民土地持有权，培育农村土地流转市场》一文中已有论述，很多学者也从各种不同的角度对这个问题进行了阐述，在学术界，这个问题几乎是不成问题的问题了，在此将不再讨论。现在，我们来思考这样一个问题--农村土地制度改革的基本目标究竟是什么？许多学者、许多都认为，之所以要进行农村土地制度改革，就是要实现农业"适度规模"或"规模经济"，从而加速我国城市化和现代化进程。而笔者却认为，"规模经济"是我们的"理想"而不是"土改"的基本目标。

我们应该怎样评价农业的"规模经济"，"大农"是否总是优于"小农"？笔者以为未必尽然。其理由是：其一，农地规模经营的效益并不明显，所以指望通过"土改"来集中土地从而实现"规模经济"的"理想"恐难实现。世界银行对肯尼亚的农场进行了研究，结果表明，农地规模在0.5公顷以下的农场每公顷单产是规模在8公顷以上农场的19倍；普罗斯特曼和里丁格对117个国家的统计数据进行，结果发现每公顷单产最高的14个国家中有11个国家是以小规模农场为主；我国学者万广华、程恩江的分析则说明，我国的谷物生产几乎没有规模效益，他们根据抽样调查数据得出的结论是，我国玉米的规模经济指数为1.169（大于1表示规模效益为正），早稻为0.985，晚稻为0.967，小麦为1.107，薯类为0.904。所以，可以肯定，农业的规模效益是有限的，至少它不如的规模效益那样明显。其二，农产品的需求弹性低是大家公认的事实，自恩格尔之后，各种实证研究已经证明，农产品的需求收入弹性会随着人们收入水平的提高而下降。农产品的这种市场特性决定了农业缺乏规模扩张的市场动力，农业不会像其他产业那样具有不断扩张生产规模的趋势。其三，必须为"小农"正名，每当谈到"小农"经济时，人们往往把"小农"和"落后"划等号，其实"大农"未必总是优于"小农"，尤其是在中国现阶段，"小农"的存在具有特别重要的政治、经济意义。华南农业大学罗必良教授通过深入研究后得出结论："即使大农比小农有较高的劳动生产率，但可以肯定大农的边际劳动生产率要比小农低"，而且，"大农"倾向于吸纳资本、排斥劳动，而"小农"倾向于吸纳劳动、排斥资本；劳动力过剩而资本不足正是我国农村的主要矛盾之一，所以，"大农"和"小农"这种资源配置行为上的差异，使得家庭经营的存在在我国具有特别重要的宏观经济意义。其四，任何"宏伟理想"的实现都具有一个共同的特点--"前途是光明的、道路是曲折的"，实现农业"规模经济"也是如此。农地集中经营的一个基本前提是农村剩余劳动力向城市转移，对中国而言，这种转移必然是一个长期的、渐进的发展过程，不可能一蹴而就；农地集中经营的另一个必不可少的条件是要为农地对农民的社会保障功能寻找一个替代物，很显然，这个问题也不是短期内能够解决的。

通过上面的分析我们可以看到，如果单纯是为实现农业"规模经济"而进行"土改"几乎是没有意义的。那么，我们主张的农村土地制度改革的基本目标究竟应该如何定位呢？笔者认为，应该把农村土地制度改革看成是完善我国市场体系的重要环节，是为把两大基本生产要素--土地和劳动力市场化而做"制度努力"；所以，农村土地制度改革的基本目标应该是--建立有效的农业市场经济运行体制，即要建立明确的土地产权制度、竞争性产品市场和要素市场、自主的家庭经营制度和有效率的农民经济组织--"四合一"制度体系！目前，农业领域的产品市场正朝着竞争的方向坎坷地"努力"；保障农民自主家庭经营的"红头文件"不少但对农民的侵权事件却时有发生；农民经济组织正在兴起却未能蓬勃；土地产权制度缺失牵制要素市场发育是这些问题的症结所在--"赋予农民土地持有权、培育农村土地流转市?quot;的重要意义就在于此！全农民们联合起来

即使是在赋予了农民们土地持有权以后，由于家庭经营的长期存在，"小农"的固有劣势仍然会不可避免地暴露出来。这种劣势主要表现在：（1）、在与国内、外两个大市场的对接中，分散的小农没有能力获得充分的信息并作出有效决策，农业生产具有盲目性，农产品的市场认同度和竞争力较低。（2）、数以亿计的、分散的小农根本无法规避由小生产与大市场之间严重脱节带来的市场风险，以及灾害带来的自然风险。（3）、缺乏强有力的参与市场竞争的经营主体，在市场谈判中处于被动地位；加入WTO以后，这个将表现得尤为突出，按照WTO协议的有关规定，当进口产品冲击国内市场时，反倾销、反补贴诉讼申请必须得到产品产量占国内同类产品总产量25％以上的国内生产者的支持，由于无法满足WTO对国内产业代表的基本要求，将使我们因缺乏合格诉讼主体而无法正常启用这些手段。有鉴于此，必须在赋予农民土地持有权的基础上建立有效率的农民组织，提高农民的组织化程度。当人们在谈到"规模经济"时，往往把这里的"规模"二字理解为"要素规模"或"产出规模"，而忽视了"组织规模"的重要性；制度经济学认为，有效率的组织同样会带来规模效益。因此，笔者主张，在进行土地制度改革的同时，要逐步促成全中国农民们联合起来！

对农民经济组织的形式不必强求统一，但根据我国实际情况，有两种基本模式是值得考虑的。虽然我国各地农村的情况千差万别，但不外乎分为发达地区和欠发达地区，发达地区采用股份制模式，欠发达地区走"合作化"道路，笔者认为这是可取的。

在发达地区，二、三产业已经形成规模，农村劳动力也已经实现了由第一产业向二、三产业的大规模转移。在这种情况下，农民们以社区为基本单位、以土地入股组建股份制农民经济组织是完全可行的，广东等发达地区就已经出现了一些这样的股份制农民经济组织；赋予农民土地持有权以后，会使发达地区农民们在组建股份制农民经济组织过程中不再受现行土地制度的不合理束缚，使这类股份制农民经济组织更加规范化、更加符合市场化的要求，从而使农民变"股民"、"股民"变市民成为可能。

在欠发达地区，第一产业仍是农民收入的重要来源，土地对农民的保障功能具有几乎不可替代的刚性，农村剩余劳动力转移的规模小而速度慢。在这种情况下，不具备组建类似于发达地区股份制农民经济组织的条件，但是，在赋予农民土地持有权以后，以家庭经营为基础，引导农民组建类似于"互助组"、"合作社"或"农协"之类的"小农联合体"是完全可以办到的。这样做一方面可以使农民依靠"集体"的力量闯进大市场，改变小农的市场劣势地位；另一方面也为欠发达地区农民向更高的组织化程度迈进准备了"组织基础"，"小农联合体"可以随当地经济水平的提高而逐步升级，最终达到发达地区农民经济组织的组织化程度和市场化水平。亚洲的一些发达国家或地区，如日本和走的就是这种道路，值得我们借鉴！

值得一提的是，组建农民经济组织要坚持"自愿、自主、民办、民主"的原则，特别要建立公平、有序的进入和退出机制，使农民能够进出自由；要力戒政府强行推动、直接干预；千万不能像过去那样，上面一个文件，下面一场运动，"真官办、假民主"；在"办好事"的旗帜下任意强奸民意、损害农民利益。简言之，提高农民组织化程度不能以损害农村家庭经营制度或家庭承包制为代价！鉴于上已有的惨痛教训，在这里把这个问题提出来也就不显得那么多余了！

总之，组建有效率的农民经济组织应是农村土地制度改革的基本目标之一，政府要积极引导，着力提高农民组织化程度，并把它作为农村土地制度改革的重要配套措施！要抓紧制定有关规范农民经济组织的政策、法规，利用经济手段诱使"讲实惠"的农民们自愿钻进农民经济组织这个"圈套"！

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1. 张德元 《赋予农民土地持有权，培育农村土地流转市场》 《财政》 2002、5

2. 罗必良 《 经济组织的制度逻辑》 山西经济出版社 2000年8月

3. 普罗斯特曼 等 《中国农业的规模经营：改革适当吗》 《中国农村观察》 1996、6

4. 万广华、程恩江《规模经济、土地细碎化与我国的粮食生产》 《中国农村观察》 1996、3