农村土地制度的物权法视角浅析

[关键词]农村土地制度 主体 权利

“我国的改革发展正处于一个关键时期。在我们面前有许多必须解决而且回避不了的，有许多必须抓紧而不能拖延的任务。”

-------胡锦涛

社会转型期是一个权利觉醒和利益纷争的年代，利益的重分与规则的重构使得我们必须谨慎地配置权利。面对一个正在由二元结构社会转向多元结构社会，计划经济体制向市场经济体制转轨的伟大变革阶段，单纯的权利配置不仅仅是经济的需要，也是的需要，更是道义的需要。我认为权利的所有价值都应该而且首先在经济中得到体现。但正如罗尔斯在《正义论》中提出的两条正义原则一样， 我们在权利的配置上既要注重普遍平等，又要体现差异和效率。所以，权利——一种复涵深切的正义与公平的观念、一种承载民主与自由梦想的契约——在民法法典化的中国超出了一般规范的意义。希望正在制定的《中国民法典（物权法篇）》将会是中国化进程中对法治经济，民主政治，人文关怀最好的注脚。因此，当我从这个角度去审视中国农村土地制度的时候，我才深深体会到：中国农村的贫困与农民权利的贫困有着孪生血缘，而农民权利贫困的根源集中表现在农民土地财产权利的贫困。当李昌平眼含热泪向人们诉说“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的时候，当“三农”问题已经引起了广泛关注的时候，许多学者却越来越感到困惑。这种困惑也萦绕着我，使我常常夜不能寐。如何从权利配置的角度以法律制度赋予农民权利，从而使他们成为各种利益冲突中一个独立主体，成为多元社会中一个真正的有力量的团体，这是摆在我们面前不得不解决的难题。许多学者在论述“三农”问题的时候都曾经涉及到体制问题，也都尝试以自己不同的专业背景去寻找解决的路径。本文旨在以民法（特别是物权法）的角度透视“三农”问题，并通过农村土地制度的解构和重建来最终突破被重重迷雾笼罩和层层阴霾掩盖的真实，推动我国土地制度的物权立法更符合社会经济发展的要求，更符合现代民法的私法理念。

一﹑农村土地制度的物权基础土地是一种不能再生的稀缺的资源；是一种可以永续利用的保值增值的经济资源；也是一种能够保障人类生存和发展的社会资源。民法意义上的“土地”属于“物”的范畴。传统民法理论认为：“物者，乃人力所能支配之有机物，而堪充权利之客体者也。”〔1〕也有学者认为：“民法上的物，也就是作民事法律关系客体之一的物，是指民事主体能够实际利用的，并能满足人们生产和生活需要的物质资料。”〔2〕还有学者认为：“物权法上的有体物只能是： ①人体之外的物，因为人是物权法上的主体，人格尊严是绝对受保护的，所以人体不是物； ②人依靠正常的力量能够控制、也有必要控制的物。”〔3〕故“土地”属于“物”别无异议，它也是 ①可以支配和可以利用的；② 能够满足人类生产和生活需要的。《德国民法典》第二章第94条规定：“定着于土地和地面的物，特别是建筑物，以及与地面连在一起的土地出产物，属于土地的重要成分。种子在播种时，植物在栽种时，分别成为土地的重要成分。”〔4〕从物权立法的意义上看，“土地”概念的确定要解决两个问题： ①土地的横向范围和纵向范围；②土地与其地上定着物的关系。从物权法调整的范围看，土地是物权的最重要的客体，土地物权是最基本的不动产物权。

在传统农业，土地是农民最基本的生存保障，是农民的“命根子”。人类进入化城市化时代，人地矛盾越来越突出，土地的功能和价值不断提升。由于技术进步和其它要素投入对土地的替代变得更为经济，使得农业经济更少地依赖于土地的“初始和自然的属性”，而更多地建立在依托土地的资本属性的基础之上，使得土地由“物质”向“资本”转化。农村土地功能经历了从生存手段到保障手段再到增值手段的演变。土地新兴功能——社会财富储存功能、土地增值功能等，使得农村土地炙手可热，成为各方关注的焦点。随着经济和社会的发展，城市化和工业化的进程加快，农村土地从生产、就业功能向投资和社会保障功能转变，农村土地的价值会进一步提升。“由于农村土地功能的多样性，人们利用土地的结果包括经济性、生态性和社会性三个方面。因此土地产权也应根据这三类成果的不同属性选择不同的产权类型。 ①用益类的土地产权 ②生态环境效益类的土地产权 ③社会效益类的土地产权。” 〔5〕对第一类产权应由物权法规范，而对后两类产权却需要国家权力的干预调控，所以农村土地是凝结了公权力与私权利的复合体。这些变化促使农村土地制度变迁的价值取向由单一走向多元——计划和市场，公平与效率，经济和政治，传统与现代——衍生了不同的利益团体、社会阶层对土地及土地制度不同的希望和诉求。

我国土地在公有制的基础上经几十年的发展已形成现在的分属国家与集体所有的局面，这是探讨我国土地物权制度的基本前提。“物权法实一个国家调整财产关系的基本法律，决定物权法的根本因素是一国的社会经济生活状况。” 〔6〕现行法律对我国农村土地制度作出了以下规范：1、农村土地所有权制度《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。” 《中华人民共和国土地管理法》进一步补充规定：“村农民集体所有的土地分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。” 《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。第十二条规定： 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。显然，我国现行的土地所有权制度与国家的社会制度即公有制是相一致的。“集体所有权是集体所有制在法律上的表现。”〔7〕2、农村土地使用权制度（1）农村土地承包经营权改革开放以来，率先在农村进行经济体制改革，推行了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，由集体将土地发包给农民个人经营。《民法通则》第80条：“公民、集体依法对集体所有或国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。”随后制定的《中华人民共和国土地管理法》第12条也对农村土地承包关系和土地承包经营权作了规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产、承包经营土地的集体或个人，有保护和按照合同的规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律保护。”还有一系列法规规章及司法解释的出台，在法律上牢固确立了这一制度。“土地承包经营权是反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型物权。” 〔8〕 一般认为：“土地承包经营权是公民或者集体在法律或合同规定的范围内对于集体或国家所有由集体使用的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的占有、使用、收益的权利。”〔9〕 而有学者认为：“当前农村土地承包经营权仍具有较强的债权性质” 〔10〕所以主张以农地使用权取代土地承包经营权。

（2）农村建设用地使用权农村建设用地使用权包括三种：宅基地使用权，乡（镇）村用地建设使用权和乡（镇）村公益建设用地使用权。《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》由于其部门法的性质，突出了政府的行政规制，而未制定农村集体土地所有人的民事权利的行使，其具体权能也未做出明确规定。另外，对于集体建设用地使用权可否作为交易客体流动，《中华人民共和国土地管理法》只规定了两种情况：第一，集体建设用地使用权只能以入股`联营形式兴办企业；乡镇集体企业破产或兼并企业，可以转移土地使用权；第二，63条肯定了“符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移”的情况。《担保法》第33条第3款规定“乡（镇）村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）村企业的厂房建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”可见，乡村企业对其建设用地使用权可以以抵押方式进行处分，而乡村公益建设用地使用权则不能进行任何处分（《担保法》第37条）。而宅基地使用权可通过房屋买卖、赠与等法律行为实现移转，法律并未禁止，但《担保法》第37条明确规定宅基地使用权不得抵押。可见集体建设用地使用权的流转相比国有土地使用权而言受到了很大限制。《土地管理法》第63条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。”《城市房地产管理法》规定：“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让。” 《土地管理法》第62条规定： 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。