完善我国农村土地制度建设的几点思考

新中国成立以来，我国农村土地制度几经变革，特别是党的十一届三中全会以后，实行了以农民家庭承包经营为主导的农村土地经营机制，有效调动了广大农民的生产经营积极性，促进了农村生产力的提高。但经过二十多年的发展，现有的土地制度在一些方面已经显现出与农村生产力发展的不适应性，需要加以改进和完善，以更好地促进农村经济发展，加快全面建设小康社会目标的实现。

农村土地权属

我国农村土地实行劳动群众集体所有制，是社会主义公有制的一种基本形式，这是由我国宪法和有关法律明确规定的。但经过多年来的农业生产的实践，在土地集体所有制的具体实现方式上越来越面临一些矛盾和问题。劳动群众集体所有不能解释为集体内的农民共同所有，我国民法中共有权的概念是限于公民、法人的财产所有权的范畴，不涵盖农民对农村土地的所有权问题，不论是农民个人还是农民的集合都不能对土地享有所有权，这就使得集体所有成为一个相对抽象的概念，实际上农民对土地的权利缺乏可靠性和确定性。农村土地的经营权也不是直接赋予农民，根据我国《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，土地经营权属于农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，农民通过与具有经营权的发包者订立承包经营合同取得土地经营权。这表明农民的土地经营权是一种契约权利或合同权利。既然是契约权利，就在一定程度上取决于发包方和承包方的主观意思表示，特别是发包方的主观意志，而且既然是合同权利，那么合同就有可能因为某些原因修改、变更、终止甚至毁约。此外，我国《农村土地承包法》规定耕地、草地、林地承包期限分别为30年、30至50年和30年至70年，但同时经过一定的程序可以进行调整，而调整的事由缺乏法定化，这些都有可能导致农民对土地的经营权难以具有可靠的确定性和稳定性，而且容易导致失范地侵占农民土地和侵犯土地经营权的行为，使农民的土地权益受到侵害。

为了解决这些问题，一些经济学界和法学界的同志分别提出了不同的思路。有的提出应当实行农村土地的私有化，农地产权归农户私有，这样可以从根本上解决农村的土地权属问题，使农民对土地的权利具有完整性、确定性和稳定性，以此构建健全的农民土地权益保障机制和有效的农村社会保障机制。这种土地私有化的观点是不可行的。一方面土地私有化不符合我国社会主义制度的性质和国家宪法、法律的规定，不能简单地认为市场经济条件下私有化是解决所有问题的出路，更不能把我们的经济体制改革的进程理解为伴随着私有化的过程；另一方面农村土地的私有化会过度强化土地的分散经营和超小规模经营状态，不利于农业产业化、规模化的发展和农村生产力的提高，也可能会走向另一极端，导致土地产权的过度流转，形成土地产权逐步向部分人的集中，加剧农村的两极分化，失去土地在农村的社会保障意义。还有的同志提出，在农村土地集体所有制的条件下，应当对农村土地承包经营权物权化，尽管农民对土地没有所有权，但可以从法律上给予物权化的保护，赋予农民土地经营权物权的属性，以保障其权利的不可侵犯性。这种观点实际上是对农村土地集体所有权的虚化，试图从用益物权的角度来解决农民土地经营权的稳定性问题。它本质上不是集体所有权的实现形式，而是所有权与经营权的分离，使经营权成为准所有权，这不仅在实践中存在障碍，在理论上也需要进一步探讨。此外，还有的同志提出农村土地所有权的国有化等观点，也不太符合我国国情和农村土地经营的现实，在这里不再赘述。

笔者认为，解决农民土地经营权的可靠性、确定性和稳定性问题，需要从正确界定我国农村土地集体所有制的性质和改进其实现途径入手，考虑可行的思路。根据农村土地集体所有的特点，可以将集体所有制界定为劳动群众集体共有。实行集体共有与集体所有制的本质是相吻合的，不需要改变农村土地的所有制性质，符合我国社会主义制度的特征和国家宪法、法律关于所有制的规定；同时又赋予了劳动群众集体内的农民对土地的产权属性，但这种产权是集体内农民的共同产权，具有不可分割性。它的意义在于集体内的每个农民可以基于共同的产权属性，依照法律直接享有平等的经营权，这种经营权是由共同产权派生出来的权利，不需要将土地经营权先赋予农村集体经济组织或村民委员会、村民小组，农民再通过承包合同取得，土地经营权不再是契约权利或者合同权利。农民的土地经营权可以进行有偿转让、出租等流转活动，也可以以土地共有权和经营权联营、入股，发展农村股份合作经济和其他具有法人特征的经济实体。实行农村土地的集体共有是土地集体所有制实现形式的发展和创新。它不同于我国现行民法意义上的共有权制度，仍然强调土地产权公有制的集体性质。既不是按份共有，土地产权不能分割，不能流转；也不是共同共有，土地产权不能流转，农民依法取得的经营权相对独立，相互之间不承担连带经营责任。

农村土地管理

按照我国《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，农民集体所有的土地由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。农民集体所有的土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。事实上现在普遍的情况主要是由村民委员会、村民小组行使农村土地的经营权，作为土地承包经营的发包人，农村集体经济组织多数并没有真正发育起来或者只是形式上存在。这样的体制导致了农村土地经营权和管理权的合二为一，形成了土地经营权和管理权的混同。

村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，其本身具有管理组织的性质，具有办理本村的公共事务和公益事业的职能，同时也具有协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作的任务。可以根据法律规定或者乡镇人民政府的授权或指派，在本村范围内从事一定的带有行政属性的管理工作。村民小组是村民委员会设立的内部自治单位，与村民委员会具有同样的性质。因此将农村集体土地的管理权由村民委员会、村民小组行使，是合理的，也符合法律原则。农村集体经济组织应当成为农民发展生产经营的合作经济组织，农民可以按照自愿的原则参加，以发展经济为目标，而不应成为带有行政化色彩的组织，不应该赋予其农村土地管理的职能。农村的土地经营权根据农村土地集体共有的思路，从农村集体经济组织或村民委员会、村民小组中分离出来，直接、完整地给予集体内的农民，由农民独立、自主地行使。

农村集体土地管理的另一个问题是要进一步放宽放活土地经营权。放活土地经营权不仅可以合理利用土地资源，促进农村生产力的发展，而且可以提高土地收益，增加农民收入。一是增强土地经营的灵活性。国家对土地实行用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地；农用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地、草地、林地、农业水利用地、养殖水面等。实行土地用途管制、按照国家规划用地是非常必要的，但是对农村土地的经营不能限制过死，应当允许在农业范围和与农业相关的领域根据市场需求自主选择经营内容、经营方式，强化经营的灵活性。二是强化土地经营权流转。农民依集体共有权取得的土地经营权具有相对完整的权利属性，排除了经营权的流转需要经过农村集体经济组织或村民委员会、村民小组批准的法律障碍，增强了土地流转的自由性。土地经营权的流转可以有入股、租赁、他人承包、委托经营等多种形式，也可以用于抵押、担保等进行其他经营或融资。土地经营权的流转，既可以是农内流转，经过法定的程序也可以农外流转。农内流转可以有效地发展规模经济，形成农村股份合作制经济或其他具有法人性质的规模经济实体，促进农村产业化程度的提高。农外流转也可以采取不同形式的经营权转让方式，有效地增加农民收益。

对农村土地的征用是目前比较敏感也是农民反映比较强烈、矛盾比较突出的一个问题。有的学者把我国现在的征地活动比喻为英国历史上的“圈地运动”。这当然有失偏颇，是对我国工业化、城市化发展战略的误解。但对现行的征地制度和征地工作中的失范性确实需要加以研究和改进。

按照我国《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，其依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。在现实生活中，对农村集体土地的征用主要有三部分：一是公共设施和公益事业的需要，二是工业发展的需要，三是商业开发的需要。存在的问题是：第一，无论哪种情况的土地征用，都是对土地所有权性质的改变，将集体所有改变为国有，对农村集体和农民而言都是采取补偿的办法，没有体现土地所有权的价值和土地所有权转移应当支付的对价。第二，集体土地征用后，政府通过土地使用权的有偿转让获得较多的地价收入，但没有更多地用于失地农村和农民的经济发展的投入。除了公共设施和公益事业的征地外，作为工业用地和商业用地的集体土地征用后，由政府进行土地使用权的有偿转让。农民集体土地不能直接进入一级市场，需经政府征用变成国有土地后进入一级市场，然后进入二级市场。政府通过对一级市场的控制获得高额的地价收入。商业用地使用权都要在二级市场上挂牌上市，其交易价格远远高于征用土地时的补偿价格。对工业用地的使用权，地方政府往往出于吸引投资的目的，转让价格较低，但通过土地对工业的投入可以增加税收和财政收入。

对农村集体土地的征用应该具有公平性和合理性，要体现土地所有权转移的产权价值、农民的社会保障价格、失地农村和农民经济持续发展和生活水平提高的需要。最有效的办法是按照市场经济模式改造农村集体土地的征用制度。对公共利益需要的用地，可以改征用补偿为政府征购，由政府参照土地的市场价值确定合理的征购价格，通过征购取得，随之土地的所有权发生转移，变为国有。征购具有行政和法律上的强制性，无须进入土地市场。如果在现阶段公共事业建设任务较重，政府财力难以承受，也可以采取提高征用补偿标准并逐步接近土地市场价值的办法，作为过渡措施。同时需要严格界定“公共利益需要”的内容和范围，并进行法定化。对于商业开发和工业建设用地的征用应当通过市场行为取得，改变目前的土地二级市场，构建单一的土地交易市场，允许经政府批准征用的农村集体土地直接进入土地市场交易，一旦交易成功，在土地使用权转让给出资受让者的同时，土地所有权转变为国有，由政府土地主管部门负责行政登记。这样对农村集体土地的征用不再采取补偿的办法，土地所在的农村集体和农民可以在市场的公开交易中获得较高的土地收入。其获得的土地收入主要用于失地农村和农民组织新的生产经营以及用于建立失地农户和农民的社会保障，当然可以从土地交易收入中征收部分土地交易和土地转让税。地方政府为了吸引投资的目的需要降低投资者土地成本和其他投资成本的，可以采取财政补贴和其他的政策优惠措施。这样可以有效地保护失地农村和农民的土地权益，保障其生产经营的连续性、稳定性，促进经济发展和农民生活水平的提高，维护农村的社会和谐、稳定。