二战后美国联邦政府干预高等教育的历史演变

[摘 要] 制定政策法规是美国联邦政府干预高等教育的重要途径之一。二战后美国联邦政府干预高等教育历程大致可以划分为四个时期：战后初期至20世纪50年代末，是干预的谨慎时期；从50年代末到60年代末，是干预的加强时期；从60年代末到加年代中期，是干预的减缓时期；从80年代中期以来，是干预的持续时期。本文分析了上述各个历史时期主要的联邦高教政策法规对高等教育的影响，并总结了联邦政府通过制定政策法规干预高等教育的若干特点。

[关键词] 联邦政府 政策法规 干预 高等教育

美国联邦宪法没有赋予联邦政府管理高等教育的权力，美国实行的是州管高等教育的制度，然而，联邦政府不仅从其建立之初就开始介入高等教育事务，而且自二战以来介入越来越深，联邦政府通过制定政策法规等多种方式相当巧妙地对高校的发展予以重大影响。二战后半个多世纪里，美国高校自治与联邦政府的干预在动态平衡中推动高等教育长足发展，其经验值得关注和研究。

制定政策法规是联邦政府干预高等教育最常用的手段之一。在不同的历史时期，联邦政府结合当时的社会发展需要，制定相应的政策法规，将其意志渗透到各类高等院校，干预高等教育的发展进程。本文试图从政策法规的角度来探索各时期联邦政府对高等教育干预的历史演变。

一、干预的谨慎时期（二战后初期至20世纪50年代末）

二战后，美国逐步摆脱了20世纪30年代经济大萧条，保持了一个历史上比较高的经济增长率，经济实力的增强为二战后美国高等教育的发展奠定了坚实的经济基础。二战结束前夕到1958年，美国国会颁布并实施《国防教育法》，这段时期美国联邦政府为了安置退伍军人，维持社会安定，发展经济、科技和教育，制定了一系列政策法规，其中二些对美国高等教育发展产生了重大的影响。由于联邦政府管理教育没有宪法基础，并且美国高校自治问题向来甚为敏感，因此联邦政府的干预是谨慎的，本文称之为“干预的谨慎时期”。该时期的联邦立法并非以高等教育为直接对象，联邦政府制定涉及高等教育的政策法规主要以政府报告或政令的形式呈现。

1.颁布《退役军人权利法》，让退伍军人上大学。

1944年美国国会通过的《退役军人权利法》原本并非是以促进高等教育发展为直接目的的法案，而是安置退伍军人的立法；联邦政府颁布退伍军人权利法，但无意卷入大学事务，大学管理者也不希望大学受到联邦政府的监督。在该立法的激励下，大批退伍军人进入高等院校学习，引起美国高等教育的重要变化。戴维·亨利(David

Henry)认为，由于退伍军人大批入学，对联邦政府的决策者来说，高等教育已经非常明显地成了实现国家目标的工具，这也为联邦政府大规模介入、资助高等教育奠定了基础；此外，资助学生成为联邦政府以最低程度的控制介入高等教育的适当方式，也为高等学校乐于接受。根据该法案，大学从联邦政府那里获得了巨大的经济收入，大学先前所存的疑虑也随之减弱了。

2.发表政府报告，确立科技和高教政策。

该时期，联邦政府促进高等教育发展政策的主要形式是发布政府报告，其中最有影响力的是1945年的《科学——无止境的疆界》和1947年的《为民主服务的高等教育》。前者被誉为美国第一份国家科技政策政府报告，确立了战后美国“科学至上”的科技政策，对科学研究尤其是基础研究和高校科学研究产生了重大影响。后者是总统高等教育委员会应杜鲁门总统的要求而作，虽不具有法律性质，但却充分体现了战后美国联邦政府的高等教育政策。报告中明确提出了改革美国原有高等教育结构和管理模式、扩大社区学院招生规模等建议。此后，在联邦政府和各级地方政府的扶持下，公立社区学院迅速发展，并逐渐从以私立学院为主体转变为以公立学院为主体。

3.发布政令，掀起对高校的过度政治干预。

由于当时正处于冷战时期，有些政策法规也给高等教育带来了麻烦甚至灾难。1947年3月22日，杜鲁门总统签署9835号政令，由此掀起的麦卡锡主义(McCarthyism)一时间闹得人心惶惶，大学这座象牙塔也失去了安宁。教师们或者被要求宣誓效忠，或者被要求宜称与共产主义毫无关联，拒绝者就有被解雇甚至被指控的危险。莱昂奈尔·刘易斯(Lionel Lewis)曾就58所高校做过调查和统计，在1947年至1956年，共有126名教授因麦卡锡主义而失去职位。许多州立大学董事会和校长迫于政府的要求和威胁，要求教师进行忠诚宣誓及遵从国会和州政府官员制定的行为规则。这种过度干预行为激起了一向热爱学术自由的大学教师们的抵制，伯克利加州大学校长罗伯特·斯珀劳尔(Robert C.Sproul)担心，清除所谓“不忠诚”的教授将会导致加州大学丧失在全国学术界的领先地位。

1947年杜鲁门总统签署的9835号政令并非；专门针对高等教育，但该政令掀起的反共狂潮却严重干涉了高校自治和学术自由。当然，麦卡锡主义肆虐是冷战时期的特殊事件，不能代表联邦政府干预高等教育的普遍特征。

二、干预的加强时期(从20世纪50年代末到60年代末）

50年代初期，由于冷战的加剧和退伍军人的陆续离校，高校在校生数量一度出现连年减少的趋势。直到50年代中期，由于下述因素的推动，新的大学生入学浪潮方才到来。这些因素包括：战后经济和科技的迅速发展迫切需要大量各级各类人才；中等教育的广泛普及使得高中毕业生人数大量增加；自1940年以来，美国历史上生育高峰期出生的儿童开始陆续步入高校；50年代中期兴起的大规模“民权运动”使得高等教育民主化要求空前高涨；由于高校在二战期间的重大贡献以及战后初期接受和培训众多退伍军人所获得的巨大成功，高校社会地位明显提高。被公认为是对增强国家实力和解决社会迫切问题具有特殊重要性的机构；战争及空间领域的军备竞赛一度引起人们对教育和科技的广泛关注。1957年苏联人造地球卫星上天，震惊了美国朝野，使教育问题成为举国上下关心的中，从而揭开了此后十余年美国高等教育大变革和大发展的序幕。

在此背景下，美国高等教育迅速发展，高等教育大众化得到了进一步推动，美国高等教育系统在招生、财政、机构等所有方面部扩张了。这些重要的历史变化使高等教育成为国家层次上政策法规关注的焦点。从1958年颁布《国防教育法》后至1968年左右联邦政府放弃优先发展高等教育的战略之前，联邦政府明显加强了以立法形式对高等教育的干预。本文称这一时期为“干预的加强时期”：在这一时期，联邦制定了《国防教育法》(National Defense Education Act)、《高等教育法》Higher Education Act)等诸多法律法规。

1.颁布《国防教育法》，首次以立法形式直接干预高等教育。

1958年，为扭转美国在空间技术领域落后于苏联的被动局面，国会通过了著名的《国防教育法》，这是二战后联邦政府干预高等教育的一个里程碑式的事件，是战后联邦政府通过立法形式直接干预教育的重要措施，有力地推动了美国高等教育的发展。《国防教育法》在美国历史上首次将教育与国家安全联系在一起，实质上是美国在50年代末和整个60年代高等教育发展的一个国家纲领，它的颁布实施标志着联邦政府向高等教育大规模投入时期的到来，标志着高等教育在国家安全和国家政策上的战略地位得到确立。在该法案及后来美国国会通过的一系列有关大学的立法推动下，联邦政府对大学的影响和干预空前加强，以至人们认为出现了一个“大学的联邦时期”。

2.颁布并多次修正《高等教育法》，不断扩展联邦在高等教育方面的作用。

1965年，国会进一步扩展了联邦在高等教育方面的作用，制定并通过了《高等教育法》。这部法令是美国历史上联邦政府第一部在高等教育方面最系统、最完善的立法。它首次明确规定丁联邦政府要向公立和私立高等院校提供长期而全面的资助，并且要求每个州为高等教育建立一个协调性机构。后面的条款产生了强有力而又持久的影响，根据《高等教育法》1202条的规定，各州迅速建立各种治理或协调委员会，加强了对高等教育的治理与协调。

《高等教育法》的颁布实施表明联邦政府对高等教育正式采取直接干预的强硬态度。前哈佛大学校长帕西曾评论1965年《高等教育法》，说它是由联邦政府问心无愧地直接关心高等教育而制定的第一个法令。自此之后，联邦政府就能够较为轻松地将其意图和政策渗透到高等教育中，直接或间接地决定着整个高等教育的发展方向与进程。联邦政府每过几年都要针对高等教育面临的突出问题和发展趋向，对《高等教育法》进行重新修订和补充。

3.制定其它重要立法，加强干预高等教育。

该时期联邦政府还制定了其它涉及高等教育的重要立法。比如，把教育特别是高等教育当作对外援助和渗透的重要力量，为此制定了《富布赖特交流计划》(Fullbright Exchange Program，1946年)、《国外援助法》(Foreign Assistance Act，1961年)、《共同教育与文化交流法》(Common Education and Culture Communication Act，1961年)和《国际教育法》(Intenational Education Act，1966年)等一系列政策法规，推动高校参与国际高等教育。1963年一些立法促使联邦进一步介入高等教育事务，包括《职业教育法》(Vocatlpnal Education Act)、《高等教育设施法》(Hid，Education Facilities Act)等。 1964年的《公民权利法》(Civil Rights Act)和《经济机会法》(Economic Opponu Act)的制定则促进高校扩大招生和教育民主化。1964年《公民权利法》实施以后，美国联邦政府为促使高校贯彻该法案制定了“肯定行动”(Affirmative Action)计划，规定高校在聘任教职员、招收学生、财政资助和宿舍空间分配等方面不得因为种族、肤色、性别和原国籍而对一部分人实行歧视政策。对于违犯这些规定的学校，联邦政府将收回财政资助。肯定行动计划在促进教育民主化前同时，对高校在招聘教职员、招收学生、财政资助等事务的自主权构成了明显挑战。

三、干预的暂缓时期(20世纪60年代末至80年代中期）与持续时期(从20世纪80年代中期至今）

迫于越南战争和经济危机等压力及公众对高等教育的信任危机的不断加深，美国联邦政府自1968年以后实际上已经放弃了优先发展高等教育的战略，干预高等教育的势头也随之有所下降，不仅大幅度削减教育支出，而且还减少了有关的教育法规。尤其是1980年里根总统上台之后，政府推行“新联邦主义”(New Federalism)，反对联邦政府干预教育。从60年代末联邦政府放弃高等教育优先发展战略到80年代中期制定各种关注高等教育质量的政策法规，这段时期可以说是一段“干预减缓时期”。

然而，70年代以来，第三次科技革命改变了美国的产业结构和生产方式，1983年美国农业生产总值只占GNP的3％，工业生产总值占34％，而服务业生产总值已经占到63％，生产过程的自动化日益取代几十年前的机械化。新的工作领域和工作方式对高度熟练劳动者的需求急剧加大，要求美国高等教育对此作出回应。80年代以来，美国社会中存在许多社会问题，如犯罪、暴力、吸毒、离婚率居高不下、流浪者增多等等，美国朝野期望通过教育改革来克服这些社会问题和危机。这一时期，美国高等教育在巩固大众化成果的同时进一步向普及化方向发展，但高等教育的质量下降成了一个凸显的问题。进入90年代以后，美国经济发展到“新经济”或称信息经济阶段，大学被认为是这个信息时代经济发展的“发动机”和“火车头”。

随着20世纪80年代中期特别是90年代以来美国经济的好转，联邦政府干预高等教育的势头又有所回升并保持延续的状态，本文称之为“干预的持续时期”。在这一时期，联邦政府在制定政策法规上除了通过发表政府报告、国会立法等形式外，还连续制定了全国性的对高等教育发展具有指导作用的战略和规划。

1.发表政府报告，关注高等教育质量。

针对高等教育质量下降问题，联邦教育部及其下的“高质量高等教育委员会”(The National Commission on Exce Hence in Education)分别在1983年和1984年先后发表《国家在危急中——教育改革势在必行》(Nationat Risk:The Imperative for Educafional Reform)、《投身学习——发挥美国高等教育的潜力》(Improvement in Learning:Realizing the Potential of American Higher Education)两份报告，在众多关于高等教育质量问题的报告中影响最大。前者分析了高等教育教学质量下降的原因，并提出相关建议。后一报告着重指出了美国高等教育重视数量而忽视质量所引起的一系列严重问题，并提出具体改进本科生教育质量的27条建议。在联邦政府的推动下，到20世纪90年代，美国高等教育质量下降的趋势有所遏制。

2.修正高等教育法，加大监督和投入。

克林顿总统上台后，积极尝试一个范围波及幼儿园到大学的重要改革。1992年制定的《高等教育法修正案》(Higher Education Amendment Act)提出两项改革方案，即州中学后教育检查方案和鉴定方案。这两项方案成为联邦政府监督美国高等教育的两项重要策略。前者主要是针对那些营利性学校滥用学生贷款而制定的。该法规列举了15项总体检查准则，作为各州检查高校的基本准则，从而扩大了政府对高校内部事务的监督权。后者明确提出要重视对高校的鉴定工作，是影响美国高等教育改革的一项重要法规。此后，克林顿政府继1997年提出“教育行动纲领”(Call to Action)以加强信息化建设和提出补助学生新策略之后，又在1998年再次制定《高等教育修正案》，加大对高质量师资培养的投入。

3.制定教育战略规划，设立长远发展目标。

这一时期联邦比较重视制定全国性的教育战略和规划，而这些教育战略和规划往往是国会制定相应立法的前奏。乔治·布什(George Bush)担任总统后即标榜自己是“教育总统”，十分重视教育的发展。1991年，他在《美国2000年教育战略》报告中提出要制定关于中学英语、数学、自然科学、历史等核心学科的全国统一标准，明确要求以这种新的学业标准作为衡量学生学业成就的基准，从而提高大学新生入学时的学业水准。此后克林顿总统签署的《美国2000年教育目标法》(Goal 2000:Educate American Act，1993年)就是在该战略的基础上制定的，它规定了国家教育目标和标准、国家教育目标领导小组的职责和权力以及提出对州和地方教育体制改革的新设计等，使教育战略规划上升为立法，成为国家的意志。21世纪初，美国教育部相继发表了《2001-2005年战略规划》(U.S.Department of Education Strategic Plan 2001—2005)和《2002-2007年战略规划》(U.S.Department of Education Strategic Plan 2002—2007)，后者是在前者的基础上为全面贯彻2002年《不让一个儿童落后法案》(No Child Left Behind Act)而编制的。在后一个战略规划中，教育部设立了诸如加强中学后教育机构的问责制度等五个战略目标，旨在提高大学生的学业成绩与中学后教育机构的教育效能。

四、二战后美国联邦政府制定政策法规干预高等教育的特点

二战后联邦政府根据各个历史时期的社会或经济需要出发制定了许多涉及教育的政策法规，仅在1957—1958年间。85位国会议员提出了1500多个影响教育的法案，而国会至少实施了80个涉及教育的法律。然而，上文例举的政策法规在反映联邦干预高等教育的发展趋势上具有典型性和代表性，因此，我们仍可通过对这些典型例证的分析和总结，发现联邦政府通过制定政策法规干预高等教育的若干明显特点。

1.制定高教政策法规的历程反映了联邦干预总体上呈加强趋势。

首先，涉及高等教育政策法规的增多是明显佐证。其次，政策法规的呈现形式也反映了这一趋势。在干预的谨慎时期，主要以政府报告的形式体现联邦政府的意志，到了干预加强时期则直接通过立法来干预。在干预持续时期，持续制定了对全国高等教育发展具有指导作用的战略和规划，并往往上升为体现国家意志的法律。其三，有关高等教育的重大立法也显示了联邦干预不断增强的趋势：1958年的《国防教育法》是二战后联邦政府首次通过立法干预高等教育，1965年的《高等教育法》的颁布实施则表明联邦政府采取直接干预的强硬态度，1992年《高等教育修正法案》提出的州中学后教育检查方案使政府的影响深入到对高校内部事务的监督权上。联邦干预的步步加强也意味着美国高校自治受到不断挑战，正如科尔(C.Kerr)和盖得(M.Gade)所说的：“公共规章和制度在不断取代大学的自主选择。”

2.联邦政策法规干预高等教育是双刃剑。

总的来说，美国联邦政府制定的有关高等教育的政策法规基本上反映了当时历史时期社会经济、政治及高教自身发展的要求，因而对推动美国高等教育发展起了非常重要的作用。然而，如果处理不当，联邦的政策法规也有破坏作用，如杜鲁门总统签署9835号政令掀起的麦卡锡主义严重侵犯了学术自由和大学自治，对高等教育发展造成了极大危害。看来，在制定政策法规干预高等教育时，政府需要考虑如何增强政策法规的促进作用而减少其阻碍作用。