关于完善社会保障监督系统的路径选择

论文关键词社会保障；社会保障监督；社会保障法；路径选择 论文摘要社会保障监督系统是社会保障体系的有机组成部分。加强对社会保障的监督管理，是社会保障体系正常运行的前提条件，对实现社会保障的功能具有重要意义。结合我国实际，借鉴国外经验，完善我国现阶段社会保障监督系统的基本方向是法制化与独立化，监督方式是实现内外监督、上下监督、专业监督与群众监督相结合。 结合我国实际，借鉴国外做法，完善我国现阶段社会保障监督系统的基本方向是法制化和独立化。社会保障监督必须在法律、法规规定的基础上进行，应当通过法律和法规赋予监管机构一定的法律地位、权力和职责。监管机构也必须按照法律规定，以独立、规范的方式来行使监督权力，不受其他部门和个人的干预，以确保监督的独立性、强制性、权威性和有效性，使社会保障监督机构能够超越于地方利益和部门利益，切实从全社会的角度来进行有效监督。 我国当前社会保障监督必须是全方位的监督，即整个监督必须是内外监督结合、上下监督结合、专业监督与群众监督结合的方式。从监督系统本身来看，初步考虑应该建立以下几个子系统： 一、组织监督 笔者认为首先要建立社会保障体系的最高管理机构。这个机构可以以社会保障监督委员会的形式出现，这个委员会负责对社会保障体系的总体管理，确保社会保障目标的实现。从组成方面来看，委员会应当体现独立和公民参与原则，组成上可以包括政府代表、学者和专家、社会公众团体的代表等。要明确社会保障系统的运行方向，消除目前的无序状态。 从我国目前社会保障管理和监督的现状来看，其工作对象主要分为社会保障制度、政策和基金3个方面，其工作职能可概括为：指导、协调和监督。因此按照对工作对象和工作职能侧重点的不同，社会保障监督委员会可以有以下几种形态： 第一种是侧重协调的社会保障协调委员会，它代表政府综合协调各部门的社会保障监督事务。因为我国目前社会保障事务政出多门，各部门对社会保障制度与政策的设计执行都不可避免地带有部门倾向。由此，成立一个连接各部门的机构，由其负责各部门之间的协调行动是方法之一，实施起来也比较简单。但是这种形态的社会保障监督委员会本身具有不可克服的缺点，也就是组织结构上的松散性和执行过程中的自我监督性，这使得社会保障协调委员会的形式作用远远大于实质作用。 第二种是代表政府对社会保障基金的安全(包括增值)进行监督。监督的内容主要侧重于社会保障基金。社会保障基金分散于不同的部门和层级，近年来社保基金又大案不断，因此，各级政府为加强基金监管而纷纷成立了社会保障基金监督管理委员会。不可否认的是社会保障基金对于整个社会保障体系的运作起着奠基石的作用，社会保障的资金除了政府拨款外，绝大部分由社会保障基金的运作筹集。把握住了对基金安全的监督，社会保障资金的“源头活水”才能滚滚而来。但是把监督委员会的监督范围仅限于社会保障基金这一方面是不够的，主要有两方面的缺陷。其一是这种监督方式不能对社会保障制度和政策进行有效的监督，它只能依托现有的制度和政策进行活动，监督的主动性和前瞻性受到极大的限制。其二是这种现行的监督方式仍然没有摆脱政府监督政府的尴尬局面，监督的独立性和社会性一定会受到公众的质疑。 第三种是由劳动者自己选举代表组成社会保障管理委员会。这种委员会称之为理事会更好。由理事会代表劳动者进行社会保障监督。虽然我们一直在谈社会保障监督制度的社会化，虽然在社会保障体系一直由国家管理的欧洲，出现了私营管理的趋势，但以纯民间机构形态出现的社会保障监督机构是绝不可取的。没有政府对整体路线的把握，没有政府行为的干预，社会保障监督必然会走进商业化的误区，必然会和我国社会主义的政权性质相违背。 比较以上几种社会保障监督委员会的形态，笔者认为，中国的社会保障监督委员会应定位为代表政府、缴费单位、尤其是广大参保人员利益的、以社会保障监督为职能的、独立的、具有广泛社会性的国家监督机构。 二、法律监督 尽管我国在不断努力完善社会保障立法，但是现阶段我国社会保障立法和法律监督制度的发展滞后状况依旧严重，主要表现在三个方面： 一是社会保障立法理念发展滞后。这主要表现在缺乏指导社会保障立法的理论基础、立法原则和立法精神上。我国的社会保障立法没有一个成熟的理论定位；对社会保障立法的基本原则，在理论上认识不统一，效率和公平的关系在立法中一直没有理顺。目前的现状是地方性法规、部门性规章的订立与中央脱节甚至于相互冲突，制约着社会保障立法的完善。 二是社会保障立法运作制度发展滞后。我国立法整体规划缺乏，社会保障法律体系不完备，社会保障制度各构成部分不平衡，人大立法少，行政法规多，立法层次低，缺乏较高的法律效力。社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人民代表大会及常务委员会制定。但是，我国自1979年以来，没有制定和颁布专门调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的制度被分散规定在不同的法律规范文件中。统一的社会保障制度被分割，由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差。目前在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，在部分案件中，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。 三是社会保障的法律实施机制和监督机制薄弱，必要的法律责任制度欠缺。从目前实际情况看，社会保障制度中的筹资机制、社会保障管理机制和社会保障运行方式等方面，都缺乏具有法律意义上的规范性措施，也缺乏社会保障法律监督机制和监督办法，降低了社会保障法的威慑力。 没有健全的社会保障法律体系，就不可能有健全、完善的社会保障制度，这已被发达国家的经验所证实。制定一套完整的社会保障法律制度，以国家的名义推行，是社会保障制度发展的重要环节。在社会保障制度中，需要立法明确规定各主体的权利义务和责任，即需要把国家、社会和个人在社会保障中的权力义务和责任明确下来，使社会保障法律关系明确化。而我国现行宪法并未提及公民的社会保障权，因此应当对现行宪法做出相应的修订，一方面要将公民享有社会保障权作为其基本权利纳入宪法，另一方面，在宪法中规定社会保障制度的基本内容，为社会保障立法提供必要的宪法依据，有利于提升社会保障法的法律效力。 我认为中国社会保障法律体系应由《宪法》、《社会保障法》以及社会保障法规条例等构成。目前，我国要大胆借鉴国外社会保障立法经验，形成以《社会保障法》为中心的内容完整的社会保障法规体系。我国幅员辽阔，城乡差异很大，这一客观事实决定了制定统一的《社会保障法》难度很大。在这种情况下，不妨考虑转变思路，按照德国《社会保险法》的立法先例，先立子法，后立母法。先结束无法可依的状态，再完成法典化的这个法制化进程。这对减少社会保障矛盾，加强公众对政府的信任度，进一步推进和谐社会的建设来说也有着重要的意义。同时，法律监督还要求健全社会保障的司法机制，以便当事人在其社会保障方面的权益受到侵害时能获得有力的、公正的司法保护。在社会保障法律监督方面，建议在人民法院先设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。现在，有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费，对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁，充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。 三、财务监督 财务监督制度保障社会保障基金的运营和支付等问题。在社会保障制度运行过程中，暴露出一些社会保障财务会计体系与社会保障整体改革步伐不协调之处。举例来说，社会保险基金会计核算制度本身的缺陷就影响了财务信息的可信度。目前，我国社会保险基金采用预算会计核算体系，以收付实现制为基础，即只确认实际收到现金或付出现金的交易事项，计量某一会计期间的现金收支差额，并据此确认财务成果。会计核算比较简单，并且会计确认的是实际入库的预算资金，便于安排预算拨款和预算支出的进度，且能够如实地反映预算收款额。但是收付实现制存在的问题，也致使财务报告所提供的财务信息不完整，甚至出现信息误导。具体问题是：其一，收付实现制仅仅按照资金的进出情况核算基金收入、支出，无法反映基金收支和当期损益的全貌，形成管理漏洞。其二，收付实现制虽然能够客观真实记录现金流量，但却不区分资本性支出和经常性支出，会导致社会保险基金资产规模和数量信息失真，财务管理效率的降低。同时，基于错误财务信息基础上的管理决策和经济决策也就缺乏科学性。其三，收付实现制不提前考虑未来的许诺、担保及其他或有因素，从而形成隐性负债，容易造成政府和社会公众产生盲目乐观的预期。其四，收付实现制以资金进出作为会计确认、核算的唯一依据，造成收入成本等在不同会计期间的忽高忽低，导致财务信息使用者既无法准确评估当期损益，也不能对不同会计期间的财务成果进行比较。同时，也给人为调节财务信息留下了操作空间。