农村城市化进程中的户籍制度改革建议分析
田苗 2009-07-03
摘 要：农村城市化已经成为社会进步与发展的一个重要标志，各国的经验证明，城市化的迅速发展对于市场容量的扩大、人民生活水平的提高、资源的有效利用、经济的可持续发展及人类文明的进步等方面都发挥着积极的促进作用，但我国从建国起至今，城市化发展一直处于严重滞后状态。导致滞后的原因是现行户籍制度而不是其他因素，城市化的滞后阻碍了我国经济的发展和社会的进步，因此改革户籍制度刻不容缓。
关键词：城市化；二元户籍制度
1 我国现行户籍制度的演变
建国初期，我国人口在城乡之间是自由流动的，国家于1951年公布了《城市户口管理暂行条例》，这是新中国第一部有关户籍管理的法律法规。1955年国务院发布了《关于建立经常户口登记制度的指示》，1956年至1957年，国务院曾先后三次发布指示或通知，要求防止农村人口盲目外流。这一时期，户籍管理逐步制度化。但总体来说，国家对公民的迁徙限制不多，城乡之间互动频繁。农村还向城市输入了大量的劳动力来完成国家的工业建设。当时的户籍制度基本上体现了中国第一部宪法的精神：“公民有居住和迁徙的自由”。
随着我国社会经济的发展，特别是改革开放后，大量的农村剩余劳动力在城市利益的驱动下涌入城市，二元户籍制度开始动摇，1984年，国务院颁布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许长期在城镇务工、经商、办企业的农民，在居有住所的前提下，自理口粮到集镇落户。这是我国户口迁移政策的一个重大改革。但在1989－1991年治理整顿期间，农业户口的人们又被赶回农村。1992年随着邓小平同志南巡讲话的发表以及党的十四大、十四界三中全会的相继召开，市场经济体制的建立使得大批的农民又涌入城市，从而形成了声势浩大的“民工潮”。政府试图用户籍制度限制农村人口流动的方法越来越难以奏效。相反，由于以户籍管理制度为核心的十四项具体制度的限制，许多农民进城后无法溶入到原有的社会经济组织之内，只能在体制外生存而成为流动人口，大大延缓了我国城市化的进程。
2 现行户籍制度在城市化进程中的影响
2.1 公共设施的投入方面
城市中的教育和基础设施，几乎完全由国家财政投入。而农村中的教育和基础设施，国家的投入则相当有限，有相当一部分要有农民自己来负担。在改革前，农村中小学的相当一部分开支要由人民公社或生产大队来负担。民办教师的报酬，也要由农民来承担。改革以来，这种情况不仅没有好转，而且进一步强化了。目前，国家每年近千亿元的教育经费几乎全部用在城市，城市学校的一切开支经费由国家财政拨款。1985年以前，国家财政每年还有对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元的教育拨款。1985年国家取消了这笔财政拨款，改由农民自筹经费办教育，乡村两级教育经费由农民上交教育附加费提供，农村学校改扩建也是由农民集资进行的。仅农民每年负担的教育经费就达300亿～500亿元。公共设施就更是如此。国家每年上千亿元的财政开支用于城市基础设施，而农村享受到的极少，农村的基础设施建设、公益设施建设不得不从农村企业、农民头上摊派、集资、收费、甚至罚款来解决。现在，一些工程本应改由国家财政出资的，但却采用“钓鱼”法，上级拨一点为“诱饵”，地方财政再挤一点，剩下大部分由乡村自行解决，结果只能是向农民集资摊派。农民自己搞公共建设还有一个更重的负担，就是政府规定的10～20个劳动积累工，5～10个义务工，而绝大多数农村都取了最高数，即农民每年要出30个无偿义务工，有时出工，多数乡村喜欢叫农民出钱，每个工出10～20元，仅此一项全国农民每年负担高达1000亿～2000亿元。但是，这一负担是不列入国家规定的5％范围的，也就是说在中央的政策里，这不是农民的负担。
2.2 就业制度方面
国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业，1957年12月国务院发布《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》甚至规定城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。”甚至规定“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。”改革开放后，开始允许农民进入城市经商或打工，但农村居民仍然没有在城市定居的权利，而是实行暂住证制度。而且，城市对进城农民从事的行业、职业、工种，甚至对企业使用农民工的比例等作出种种限制性规定，有的即使没有成文的政策限制，但事实上存在着明显的就业歧视性行为。如对农民进城就业规定的种种条件，必须办理的各种证卡，额外收取的多种费用等，是人为地设置了农民进城就业的门槛，提高了进城就业的成本，阻碍他们进入城市劳动力市场。由于存在这些歧视性行为，进城农民一般很难真正稳定进入城市正规产业，相当比例的农民聚集在城市市民不愿进的最脏、最累、最苦的行业和部门。 就业机会的不均致使越来越多的剩余劳动力滞留于农村，从而大大延缓了我国农村的城市化进程。
2.3 社会福利制度方面
早在1951年2月，国务院就发布了《劳动保险条例》，1953年又进行了修改。该条例详细规定了城市国有企业职工所享有的各项劳保待遇，主要包括职工病伤后的公费医疗待遇、公费修养与疗养待遇，职工退休后的养老金待遇，女职工的产假及独生子女保健待遇，职工伤残后的救济待遇以及职工死后的丧葬、抚恤待遇等。城市集体企业大都参照国有企业的办法实施劳保。除上述在业人员享有劳保待遇外，20世纪50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有名目繁多的补贴，在业人口可享有单位近乎无偿提供的住房等。即使是在改革已经进行了20多年的今天，基本的状况仍然没有改变。目前国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障，而农民生老病死伤残几乎没有任何保障，农民还要上交乡村统筹为五保户、烈士军属提供补助救济。农民没有社会保障，土地就成了农民唯一可作生存保障的资源，于是国家又出台了一个农村土地延长30年不变的土地承包政策。然而这一政策与农业规模经营和农村现代化是背道而驰的，不可避免的阻碍中国农村的现代化进程。
2.4 子女受教育制度方面
城农民子女受教育的权利受到种种歧视。相当部分农民工子女只能集中城郊结合部，在不合格的或非法的打工子弟学校就读，并且收费高昂，学校对农民工子女上学一般均有额外收费，如借读费，赞助费以及用种种借口增加的各项收费。种目繁多的收费是低收入农民工子女就学的一道门槛，有的家长不得不把子女送进收费低廉的打工子弟学校，有的家庭甚至让孩子辍学。即使有的农民工子女进入了市区公立学校，仍享受不到市民子女的待遇。这种现实进城农民感到无法接受，对其子女所带来的负面影响就更大。农民工子女大多在城市出生而又在城市生活了多年，如不能和城市儿童平等入学、平等选择自己的学校、平等交费，会在儿童心灵上会滋长对社会不满情绪和对抗情绪，成为社会不稳定的潜在力量。
3 改革户籍制度，推进我国农村城市化进程
农村城市化，是社会发展的一个重要标志。改革开放20 余年来，国家在解决特定对象的农转非及进城落户问题上，制定了一系列政策，尤其是1984 年和1992 年出台的办理自理口粮户口、“蓝印户口”政策，对缓解矛盾起了积极的作用。特别是1998年7月22日，国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。文件对当前户口管理作出了“四项改革”： (1)实行婴儿落户随父随母自愿的政策。 对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可以逐步解决其在城市落户的问题，学龄前儿童应当优先予以解决；
(2)放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿的原则准予在该城市落户；
(3)男性超过60周岁、女性超过55周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落户
(4)在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。
这些政策无论在解决对象的选择上，还是在适用的范围上，都有了重大的突破，为下一步全面的户籍制度改革创造了条件。但是，中国目前的户籍制度改革只是停留在小孩申报户口、夫妻两地分局、老年人投靠、购房入户等问题上，并未真正做到“人户一致”的要求。农村城市化进程速度还有待加快。所以，应本着“人户一致”的要求，全面推进户籍制度改革：
（1）应按照国际惯例，取消二元户籍制度，建立统一的一元户籍制度。尽快放松原有的户籍管理，减少甚至取消落户费用，允许在城市有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农民转为市民。即任何人只要在城市有稳定的收入来源，就可注册户口。
（2）逐渐淡化城市偏向，使户籍与享受社会福利待遇分离、脱钩，逐步取消城市户口背后的利益。进城农民特别是较长时期工作生活在城市的农民，应该享有与城市市民平等的最基本的福利待遇。
（3）实现无差别的就业政策，重点取消对农村人口就业的歧视性规定，必须贯彻《做好农民进城务工就业管理和服务工作》文件，取消对农民进城务工就业的不合理限制，鼓励农民与城市市民平等竞争。
（4）加大力度改革现行的城镇教育制度， 对进城农民子女教育实行与城市市民同等待遇政策， 即所谓“国民待遇”，不应有歧视、排外、加收额外费用等现象和政策， 以解决进城农民子女的教育问题。
（5）加强户籍法制建设，明确规定中国户籍改革的步骤和程序，第一步先放开县级市，第二步放开地极市及中等城市，第三步放开省会城市，最后在条件成熟后放开中央直辖市，同时，以法律形式保障户口的自由迁移。
参考文献
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