兵团农牧团场社会保障供给制度：变迁、绩效及政策涵义[*]

论文导读:：兵团成立以来，兵团农牧团场社会保障取得了巨大的成就。但团场经营体制改革后，兵团农牧团场社会保障出现了一些问题，表现为非团场正式职工保障问题严峻、资金供给严重不足和“啃老族”的出现，对兵团农牧团场的稳定发展和边疆的安全产生了一定的影响。造成这种局面的原因是，根植于计划经济体制下的兵团农牧团场社会保障供给制度不适应当前市场经济体制。当前，推进兵团农牧团场社会保障供给制度建设可以从转变农牧团场产业结构、增加向农牧团场社会保障的转移支付、赋予兵团政府税收权和调整社会保障供给水平等方面进行。 论文关键词：兵团农牧团场，社会保障，供给制度 兵团农牧团场社会保障作为地方公共品，对于保障农牧团场居民基本生存权、实现兵团屯垦戍边的使命和国家边疆安全具有重大的意义。改革开放以来，兵团农牧团场社会保障制度出现了一些问题，表现为非团场正式职工保障问题严峻、资金供给严重不足和“啃老族”的出现，对团场的稳定发展和边疆的安全产生了一定的影响。兵团农牧团场社会保障作为一种政府强制实施和垄断供给的公共品，其在多大程度上能高效地满足需求者的需求取决于其政府供给制度的有效性。因此，从供给制度的角度研究兵团农牧团场社会保障制度，意义重大。 一、兵团农牧团场社会保障供给制度的变迁 社会保障供给制度是指提供社会保障所需的一系列程序和方法，是顺畅提供社会保障的制度保证，其中包括资金供给主体的选择、决策机制、筹资机制和供给方式。供给制度“并非一个单一的制度，实际上是多种具有关联性的规则制度所构成的一个组合或体系，这个体系的每一个组成部分有不同的选择，每一种不同的选择构成了一种新的供给制度”（张军、蒋琳琦，1997）。 兵团成立以来，兵团农牧团场社会保障供给制度经历了两个阶段：第一个阶段是1954年--1992年，即计划经济背景下的社会保障供给制度；第二个阶段是1992年我国确立市场经济以来，兵团农牧团场社会保障进入到了市场经济背景下的供给制度阶段。 （一）计划经济时期的兵团农牧团场社会保障供给制度 兵团建立之初，面对恶劣的自然环境和落后的经济发展水平，国家为了稳定转业留守在兵团农牧团场的职工情绪，通过强制性的制度变迁在兵团农牧团场建立起一套较为完备的社会保障供给制度。由于我国当时实行的是计划经济，生产资料完全归国家所有现代企业管理论文，国家作为资源的唯一分配者通过制度的设计和指令决定经济资源的数量和流向，所以作为一种再分配的制度---兵团农牧团场社会保障供给制度也不例外，它以国家为分配主体，并以国家在兵团的目标为自己的目标核心期刊目录。具体从社会保障供给制度的设计来说，就是作为生产资料所有者的国家在兵团农牧团场社会保障的资金供给中承担着主要的责任；为了保证兵团农牧团场社会保障服务于兵团维稳的目标，作为国家最终代理者的中央政府完全掌握社会保障供给制度的决策权，并通过“自上而下”的决策方式不断加强中央政府对兵团农牧团场社会保障制度的控制；在兵团农牧团场人口年龄较小的情况下，国家为了减少供给社会保障的资金成本，增加原始生产资本的积累，选择了现收现付制的筹资模式；社会保障建立初期，团场就业者几乎都为团场正式职工，国家采取了只向团场正式职工供给的单一的、高水平的供给方式，并配合“统招统配”的劳动用工制度将团场正式职工固定在团场，剥夺了其选择的权利，为稳定职工队伍发挥了巨大的作用。 （二）市场经济时期的兵团农牧团场社会保障供给制度 理论上市场经济体制在我国确立是在1992年，但实际上早在1984年中共十二届三中全会之后，我国就已经确立了向市场经济过渡的目标，并逐步开始在经济领域进行改革。随着1984年团场经营体制改革的实施，一定程度上动摇了兵团农牧团场计划经济的体制。此时国家不再是唯一的资源分配者，团场和团场职工因为体制的改革获得一定的生产资料的产权，他们通过对自己所拥有产权的行使参与到资源的分配活动之中，此时传统的依靠国家行政命令、强制性的制度设计分配资源的方式开始失灵，国家在兵团农牧团场供给社会保障的交易费用急剧增加。在这种情况下，兵团农牧团场社会保障供给制度在参照我国城镇社会保障供给制度的前提下，首先对社会保障资金供给制度进行了改革，改革以前国家作为资金供给主体的制度，组建由国家、企业和个人三方组成的资金供给主体。与此同时，国家逐渐将兵团农牧社会保障供给的部分决策权下放，给予兵团政府在兵团社会保障供给中的一些事务自主决策的权利。其次，为了缓解人口老龄化对社会保障资金的冲击，我国政府改革以前现收现付制的筹资模式为部分基金累积制，兵团在国家相关文件的指导下对社会保障资金的筹集模式也进行了改革，确立了部分累积制的筹资模式。最后，随着非团场正式职工数量的增多和团场非国有经济比重的不断增加，非团场正式职工社会保障问题渐渐引起兵团的重视。为此，兵团政府在中央政府相关文件的指导下对于社会保障的供给方式进行了改革，与1998年颁发了关于团场个体从业人员和灵活就业人员社会保障办法，并与1999年实行。 三、兵团农牧团场社会保障供给制度的绩效分析 兵团农牧团场社会保障自建立以来，经过50多年的发展，取得了显著的成绩。截止2009年底，社会保障平均覆盖率超过了团场总人口的25%，其中养老保险参保人数为508217人现代企业管理论文，单位和个人缴纳基金总数为180578万元，实发养老金516353万元；医疗保险参保人数为782785人，单位和个人缴纳基金总数为65762.99万元，实发医疗保险金77423.02万元；失业保险参保人数为447922人，单位和个人缴纳基金总数为10606.97万元，实发医疗保险金6895.76万元；工伤保险参保人数为447584人，单位和个人缴纳基金总数为3723.00万元，实发医疗保险金3701.49万元；生育保险参保人数为448442人，单位和个人缴纳基金总数为1570万元，实发医疗保险金1239万元[?]。 兵团农牧团场社会保障的快速发展，稳定了团场职工队伍，激发了广大团场职工生产积极性。兵团团场职工总数从1954年的105546人增加到1871454人，土地面积从115.89万亩增加到1566.7万亩，农业生产总值也呈快速增长的趋势。兵团团场土地面积的增加和职工人数的增长不仅为新疆的经济和社会的发展做出了巨大的贡献，而且壮大了保卫边疆、反对民族分裂、防范非法宗教和恐怖的力量，有力的支持了兵团屯垦戍边事业，为维护我国边疆稳定做出了巨大的贡献。 总的来说，团场经营体制改革以前，根植于计划经济的兵团农牧团场社会保障供给制度是高效率的。国家作为资金供给主体，在兵团政企不分的特殊体制下，实质上在社会保障领域实质上形成了国家包单位，单位包职工的垂直管理体系。在这种“自上而下”的垂直管理体系之下，国家通过“统招统配”的劳动用工制度将团场职工固定在团场，剥夺了团场职工选择的权利，为稳定职工队伍发挥了巨大的作用。与此同时，国家作为决策主体通过财政“兜底”解决社会保障资金短缺的方式不仅是对其决策后果的承担，同时对其决策行为也形成了软约束，有利于提高其决策的准确性和科学性。另外，高水平的社会保障供给体现了兵团的优越性，吸引了大批的内地人口来到团场并投身于团场的建设事业核心期刊目录。 团场经营体制改革以后，随着市场化改革的不断深入，兵团农牧团场社会保障供给制度所处的基本制度环境发生了变化，为了保证社会保障供给制度的高效率，国家按照市场经济的思路对其进行了改革，取得了一定的成绩，但也带来了一些新的问题。首先，由国家、团场和个人三方组成的资金供给主体虽然一定程度上减轻了国家的负担，突出了社会保障供给中责任与权利对等的原则，激发了个人缴纳基金的积极性，提高了社会保障的资金供给效率，但由于兵团农牧团场社会保障制度这种类似于城镇社会保障的供给制度是建立在农业经济基础之上，必然面领着自身资金供给不足的问题。计划经济时期现代企业管理论文，国家为了强制性的推动制度变迁，直接作为资金供给主体，化解社会保障制度与经济基础之间的矛盾。然而随着市场经济的确立，国家参照对国有企业社会保障制度的改革，将兵团农牧团场社会保障资金供给责任在国家、团场和个人之间进行了划分，这一改革虽然提高了资金供给的效率，但忽视了兵团农牧团场社会保障与国有企业社会保障在经济基础方面的不同，其结果是将由于经济基础的特殊性导致的资金收支压力在国家、团场和个人三者之间进行了分配，给团场和个人造成了沉重的负担。其次，在资金供给主体改革之后，国家考虑到兵团在农牧团场社会保障的特殊性，给予兵团在一些领域进行自主决策的权利，但由于兵团政府没有独立财政，缺乏与其决策权相匹配的财力，是一种不完全的决策权，所以造成了兵团一些涉及农牧团场社会保障特殊性的决策没有资金的支持而无法实施，使改革的措施没有落到实处。再者，面对非团场正式职工严重的保障问题，兵团虽然对其供给方式进行了改革，但作为企业性质的兵团农牧团场社会保障来说，非团场职工并不在其保障对象的范围之内，同时，兵团政府由于没有财政也是无能为力，只能依靠中央的财政转移。然而这种情况在全国和兵团社会保障资金严重不足的状况下，中央政府的转移支付只能首先解决团场正式职工保障资金短缺问题。实际上，即使兵团正式职工的保障资金也一直处于严重的赤字状态，所以非团场正式职工的保障资金根本无从谈起，只能停留在政策层面。第四，为了在社会保障的供给中体现效率原则和缓解老龄化对社会保障的冲击，兵团按照国家文件的指示对兵团农牧团场社会保障的筹资模式也进行了改革，但由于在改革的过程中国家没有承担相应的转制成本，造成对筹资模式的改革只是流于形式，并没有实质性的进展，随着兵团农牧团场人口老龄化的加重，社会保障资金的收支矛盾将会更加尖锐，不利于兵团农牧团场社会保障的持续发展。最后，计划经济时期高水平的社会保障供给为壮大兵团农牧团场职工队伍发挥了巨大的作用，但随着团场经济和社会的蓬勃发展，高水平社会保障吸引人口的作用在逐渐减弱，且在社会保障资金严重不足的情况下，这种高水平的社会保障供给显然与我国社会保障“量力而为，维持适度待遇水平”的基本原则背道而驰现代企业管理论文，不仅给各资金供给主体带来了沉重的负担，还造成了社会保障资金的严重浪费，其中团场之中“啃老族”的普遍存在就是上述问题导致的间接结果。 四、政策涵义 从制度的变迁来看，根植于计划经济时期的兵团农牧团场社会保障供给制度在计划经济时期由于与国家的基本经济制度保持了高度的一致，所以很好地实现了国家在兵团农牧团场社会保障供给中的目标。之后随着国家基本经济制度的改革，兵团农牧团场社会保障供给制度虽然也相应地进行了调整，但由于没有协调好供给制度与基本经济制度之间的矛盾而产生了一系列的问题，影响了兵团农牧团场社会保障的有效供给。因此，为了提高兵团农牧团场社会保障制度的供给效率，就必须对其进行改革。改革可以从以下的几个方面进行。 首先，社会保障支出之所以成为当前兵团农牧团场沉重的负担，是由于其经济基础的特殊性造成的，计划经济时期国家在兵团强制性地推动制度变迁，在农业经济基础之上建立城镇化的社会保障，虽然面临着社会保障资金无法自给的问题，但由于国家作为资金供给主体，并不存在资金不足的问题。然而随着市场经济在我国的确立，国家按照国有企业社会保障资金供给主体的改革，将社会保障资金供给的责任在国家、团场和个人之间进行了划分，兵团农牧团场代替国家作为主要的资金供给主体。虽然提高了资金的使用效率，但由于以农业为主要产业的团场本身收入不高，在团场人口老龄化程度远远高于全国的情况下，团场根本无法应对供给水平与经济基础之间的矛盾和人口老龄化的冲击。由此可以看出，团场负担问题主要是由经济基础的特殊性导致的，所以解决这一问题可以从转变农牧团场社会保障的经济基础入手，通过产业结构升级提高农牧团场中二产和三产的比重，提高团场整体的收入水平，提高团场的资金供给能力。 其次，兵团农牧团场社会保障供给的决策制度经过改革之后，虽然兵团政府获得了一些决策权，但由于兵团政府没有税收的权力，缺乏稳定的收入，致使兵团政府的决策因没有财力支持而无法独立实施，最终还是要依靠中央政府的转移支付，失去了决策的独立性，是不完全的决策权，无法为提高政府决策的科学性和准确性发挥有效的作用核心期刊目录。为此，就需要给予兵团政府一定的税收权利，通过税收获取稳定的收入，为兵团在社会保障中的各种决策提供财力的支持。 再者，由于兵团农牧团场社会保障是一种企业性质的社会保障，所以长期以来非团场正式职工的社会保障问题没有得到解决。随着团场非正式职工人数的增多现代企业管理论文，这部分人的保障问题必须得到解决。考虑到非团场正式职工他们居住在农牧团场，大多从事与农业相关的职业，与我国农村的农民相似，所以可以参照农村新农合的制度设计解决他们的保障问题。当然，由于兵团政府与其他地方政府相比没有税收权，所以就需要中央政府在非团场正式职工的资金供给中承担更多的责任。 另外，兵团农牧团场社会保障筹资模式的改革之所以没有得到很好的实施，主要是巨大的转制成本无法消化，国家作为兵团农牧团场社会保障供给制度改革的推动者，转制成本理所当然的就应该由国家来承担。只有国家承担了改革的转制成本以后，社会保障资金的收支差额才可以得到有效的控制。 最后，兵团农牧团场社会保障的高水平供给在计划经济的背景下为稳定和壮大屯垦戍边的力量发挥了巨大的作用，具有历史合理性。市场经济在我国确立以后，一方面，随着兵团社会和经济的快速发展，这种高水平社会保障在稳定和壮大职工队伍方面的作用有所减弱；另一方面，在兵团农牧团场社会保障资金严重不足的现状下，这种高水平供给不仅滋生了一批“啃老族”，造成了社会保障资金的浪费，还违背了社会保障的基本原则。因此就需要改革这种高水平社会保障，根据地区经济的差异和物价水平适时的调整期供给水平，使其朝着“普救式”的方向发展。