试析我国城镇化加速进程中农村社会保障制度构建分析

【论文摘要】我国城镇化率和城镇人口的持续递增与城乡社会经济的二元性决定的社会保障制度的二元性是不和谐的，农村社会保障制度建设面临保障功能社会化程度低，城乡覆盖面差别大等突出问题。因此，农村社会保障体系的建设应着眼于我国目前农村的发展实际，采取相应措施逐步构建并完善农村社会保障体系。

【论文关键词】城镇化；农村；社会保障制度；构建 一、城镇化进程与农村社会保障现状

1．城镇化进程现状 城镇化的地位和作用在我国正越来越受到重视，城镇化是解决农民增收缓慢和城乡差距日益拉大问题的重要出路，是积极带动内需增长和经济结构转变的重要方式，城镇化也是我国迈向小康，实现现代化的必由之路。中国农村城镇化取得了前所未有的巨大成就，城镇化水平不断提高，城乡分割逐步打破，城乡差距正在缩小。从党中央十五届三中全会提出小城镇大战略以来，一系列党的决议和中央政府规划一直把推进城镇化进程、繁荣农村经济作为我国21世纪的重要发展战略目标之一。有力的国家政策以及工业化进程的加快促进了我国城镇化率和城镇人口持续递增，截止2009年，我国城镇人口已经超过6亿，在未来10到20年，我国城镇化加速发展的趋势不会改变。城镇化进程进入了空前的加速期，对三农问题的解决意义重大，在成为促进农村经济增长的有效保障同时，能提高农民收入和农业效益的同时，并对逐步建立完善的制度化的农村社会保障体系有积极的促进作用。

2．农村社会保障制度建设的现状 由于特定的历史环境，建国以来我国采取的农业支持工业，优先发展工业发展战略形成了人为建成的城乡二元的治理结构并长期实施，使得城乡之间的差距不断扩大，城乡隔离和断裂现象严重。城乡社会经济的二元性决定了社会保障制度的二元性。城市社会保障体系被比较完善的建立了起来，而农村社会保障体系的建立却始终滞后，农村社会保障状况令人堪忧。此外，社会保障资源的城乡占有率也是存在巨大差距的，占人口少数的城镇居民享受多数的社会保障经费，而占人口多数的农村居民的社会保障支出仅占全国社会保障支出的少数份额。我国农村社会保障制度建设最大的现实就是旧的二元体系没有被完全打破，新的体系也没有建立起来，处在一个发展滞后和困难的状态。

二、城镇化进程中农村社会保障的突出问题

城镇化进程的加速对三农问题的解决和城乡矛盾的缓解起到了积极的作用，农民在增收的同时，也得到了一些经济补偿，受到了一定的社会保障。但由于农村社会的复杂性以及长期以来农村社会发展的滞后，使得新形势下农村社会保障工作没有取得相应的成效，农村社会保障制度建设面临一些突出问题。

1．保障功能社会化程度低，城乡覆盖面差别大 目前，农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围实施，没有在全国大范围内推广，社会保障基金调剂范围较小，医疗保障只是社区化、而不是社会化，对农民的保障层次低、范围小、覆盖面窄、社会化程度低，国家无法对全体农村劳动者提供基本的生活保障，农村社会保障功能较差。另外，国家对城乡保障的资金、参保人数的比例以及保障覆盖面的差距较大，统筹层次较低。

2．保障基金法律保障缺位 由于农村社会保障体制尚不完善，社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大、无法解决保值增值的问题。我国农村社会保障基金法律保障的缺位，使真正需要保障的一些弱势群体游离于有效的保障体制外，保障效率有待进一步提高。

3．保障基金管理分散 我国农村社会保障基金管理和决策的混乱是目前存在的又一突出问题。我国农村社会保障的现状是城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法，形成“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系的不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，影响和制约着社会保障功能的高水平发挥。 4．家庭及土地保障功能退化 随着农村社会经济的发展、计划生育政策的有效实施以及整个社会的现代化，家庭社会结构出现了小型化和核心化的趋势，传统大家庭结构的消解以及农村人口老龄化的加剧，人口抚养比迅速上升，而家庭的收入水平却并没有明显的提高，家庭保障功能出现退化。另外，土地是农村社会的核心要素，随着城镇化的迅速发展，农用地转为非农用地的规模不断扩大，失地农民数量增加，因此土地对农民生存发展的保障能力降低了，农地的大量流失导致了土地保障功能的弱化。同时，土地产出价值增长的相对缓慢不能满足农民依靠土地收入来进行自我保障的要求，土地对农民的保障功能极大弱化。

三、完善农民社会保障制度的对策建议

农民目前仍然是农村人口中占绝大多数的庞大群体，要实现真正意义上的城乡一体化，实现社会的和谐，必须解决好在城镇化加快进程中农民的长期生计和社会保障问题。在党中央统筹城乡发展，缩小城乡差距，全面建设小康社会的新形势下，农村社会保障制度的构建及完善对解决三农问题及其城镇化战略本身具有重要的战略意义。农村社会保障体系的建设应着眼于我国目前农村的发展实际，始终坚持城乡统筹的政策导向，逐步降低城乡社会保障水平的差距，最终过度到建立城乡一体化的社会保障体系。

1．完善社会保障法律制度 党中央提出到2020年基本建立覆盖城乡的社保体系，全党、全国和社会对农村社会保障制度的建设都格外关注。农民作为社会成员的一大部分，有权利获得公平的社会保障。但农民社会保障的法律制度的缺位使得农民的社会保障长期以来得不到法律的保护。鉴于我国长期城乡分离的二元社会结构，农民的社会保障水平极低，一直处于社会保障建设的边缘地带。城市实行的是高补贴、高就业、高水平的社会保障制度，而农村实行的是以民众互助和国家救济为主的低水平的社会保障，其保障水平明显低于城市。这种保障形式阻碍了农民的生产积极性，限制了农村的发展，严重制约着农村工业化和城镇化建设。我国应充分考虑农转非人口、失地农民和从事农业生产人口不同人群的需要，加紧制定有关农村社会保障的法律法规。

2．强化家庭和土地保障功能 充分继承和发挥家庭的保障功能具有重大的现实意义。由于农村经济发展水平的落后，资源的有限以及农村人群的广泛性，在短期内构建并完善制度化的农村社会保障制度是有困难的。我们在着手构建并完善统筹城乡的社会保障体系的同时，应采取相应措施重新发挥家庭的保障功能来增强家庭的保障能力。另外，由于农业的基础性决定了土地的社会保障价值对农民是不可或缺的，随着农村新型工业化以及城镇化进程的加快，农村土地流转不可避免，如何保证农民在土地流转中的公平待遇是建立农村现代社会保障模式的关键。国家在加大对农业的扶持力度，增加农业补贴的同时，应加强对土地使用权流转的管理，完善和加快农村土地流转，加快经济较发达的乡村地区城镇化步伐，实现农业人口在短期内显着下降，将仍然从事农业生产的人纳入到农村现代社会保障体系，将那些通过卖出土地的农民在获得合理土地收益的情况下纳入到城市人口保障体系。农村现代社会保障体系的设计应考虑农村人口与城市人口社会保障制度的兼容性，避免日后全国统一的社会保障运行机制的偏差与分离。

3．多渠道筹集社会保障资金，增强资金筹集能力 国家应加大财政投入力度。中央政府和各级地方政府要遵循公共财政的理念，建立对农民社会保障的资金投入机制，解决保障资金不足的问题。加大转移支付力度，发挥财政投入的作用，调整财政支出结构，大力构建社会保障体系的安全网。在增加保障国家财政转移的同时，加强农村自身社会保障。仅依靠国家财政转移支付来建立农村社会保障制度是不够的，我们必需要加强农村自身的筹集能力，从而实现可持续的保障体系的发展。另外，在加强农村自身筹资能力过程中，要努力提高农民个人的参保意识，使得更多的人愿意参与进来，愿意为其社会保障缴纳相应的费用。

4．建立因地因人制宜的社会保障制度 在我国建立完善的农村社会保障制度，必须结合我国农村的实际情况，必须充分估计到各类人群尤其是弱势人群的需要，在不同的地区，针对不同的人群采取不同的社会保障项目。单一层次的社会保障体系往往难以照顾到各方面的利益，应建立一个以农村养老和医疗保障制度为主体，包括社会救助、社会福利事业和农民工社会保障在内的多层次、多功能保障体系。

5．深化结合城镇化进程和户籍制度改革 深化结合城镇化进程和户籍制度改革是促进农民增收的有效途径，也是多渠道保障资金筹集的有效保障。加快城镇化建设和深化户籍改革的结合，让更多农村人口在城镇居住并成为城镇户口，使土地的城镇化同步于人口的城镇化，对实现城乡统筹和一体化的意义重大，是社会保障制度公平化的方式之一。实施城镇化和户籍改革战略的结合，能促进农村人口就业和富余劳动力的充分转移，能加强城乡统筹的社会保障体系的兼容性，使更多农村人口能享受高水平城市人口的社会保障，弥补城市社会保障资金的缺口，减少农村负担，提高农村产出的利益性。因此，城镇化进程的提速以及户籍制度的改革深化的结合对于从事农业生产和非农生产的农村人口都是裨益的，使他们能在增加收入的同时得到高层次的有力的社会保障，逐步形成城乡一体化的社会保障体系，部分替代土地的社会保障功能，在有效保障农民权益的同时，使土地回归其要素本质，形成社会保障体系建设与农地市场化改革的良性互动机制。