浅析生态建设的政策保障

作者：吴晓青 洪尚群 杨朝飞 杨春明 陀正阳

论文关键词：政策需求；政策供给；政策保障；生态建设

论文摘要：生态建设保障的实质是政策需求动态与政策供给动态匹配一致，政策需求能及时得到有效满足；生态建设政策保障不力的原因和核心是政策需求与政策供给脱节，政策需求无法及时得到满足。因而建立强大的生态建设政策保障，必须深刻剖析政策需求规律、政策供给规律、政策供给一需求相互作用规律等。本文根据这个精神和思路，剖析生态建设政策供给一些深层次的问题和规律，例如政策的功能和作用、政策的价值和伦理的追求等，深化对政策作用规律的认识，提高政策供给的意识能力和制订水平。

1 生态建设支持保障现状及原因

生态建设政策存在许多缺陷和问题，导致生态建设政策保障不力，政策功能特性不当。禁止性、限制性强，而激励性、补偿性、扶持性偏弱，激励与约束不对称，未能有效地发挥政策功能，实现政策目标。政策工具过于简单，品种少，缺乏选择余地；政策工具(措施)设计开发不科学，使用不方便，费时费力，操作性差。政策投入严重不足，致使政策软化和变形，政策难以正常运转。政策角色不当，经常越位或缺位，致使政策功能模糊，政策对象、政策范围泛化和失控。政策多变，政策预期差，政策信用低，广大群众对政策反应不良，戒备心理强，经常抵制政策，政策难以有效实施和遵守。政策体系严重不健全，政策不仅空白多，遗漏多，而且重复多，经常打架(冲突)，例如生态补尝政策、生态融资政策规定严重空白，生态建设资金严重缺乏，生态建设难以有效执行。诸如此类，政策缺陷还很多，严重困扰或干扰生态建设。

造成生态建设政策支持保障不力有两个重要原因：①对生态建设规律、生态建设政策需求规律认识理解过于肤浅，未能有效地认识政策需求，对生态建设政策需求内容、需求规律特征理解不透，难以准确地指导政策供给(制订)。②政策制订缺乏前瞻性宏观视野，缺乏创新意识能力；政策制订的理念、技术和方法落后，对政策作用机制，作用过程、作用动态等规律缺乏深入研究。例如，众多政策科学教科书未明确说明政策的功能，因而，无法科学地设计开发针对性强的政策工具、政策手段，无法制定功能强大而操作简便的生态建设政策。

2 深刻理解生态建设规律，准确把握生态建设政策需求和政策需求特征

建立强大生态建设政策保障，首先要准确及时地认识生态建设政策需求、政策需求规律、需求动态，然后生态建设政策制订才可能准确地进行。

2．1识别和确定生态建设需求的方法

除了从政府部门、人大政协、立法机构了解生态建设政策需求外，还要注重生态建设政策需求的实际调查和理论研究。要经常到生态建设一线，真实地倾听生态建设者和管理者的呼声和愿望，掌握丰富的感性材料，准确把握感性需求。同时加强生态建设政策需求的理论研究分析，预测政策需求动态和演变趋势，增强政策需求理性认识；从而能够分析出生态建设者需求的合理部分和不合理部分；从而既能满足，也能引导和转化政策需求，使目前需求与未来需求协调统一。

2．2生态建设政策需求内容

生态建设所需的思维、心理、意识、价值观念、伦理道德、精神状态、环境、背景、运行机制、社会秩序、社会关系、利益格局、物质分配方式等等，都需政策作调节和改善。因而生态建设政策需求丰富，内容广泛，科技政策、组织(经营)管理政策、产品与市场价格政策等都属于政策需求的内容和对象。这些政策构成完整的生态建设政策保障体系。

2．3生态建设政策需求重点

目前我国生态建设是初始阶段，也是低级阶段，需要提高生态建设的吸引力，号召动员广大群众参与生态建设，扩大生态建设活动的资源要素总量，提高生态建设的收益和利润，因而经济政策成为生态建设的重点和核心。

2．3．1资金政策(金融政策、融资机制)

生态建设是新兴的经济活动，资金严重缺乏，需要高频率地融资，筹集生产要素，需要融资的政策激励和扶持，尤其需要通过融资的政策扶持扩大资金数量和流量。市场经济时代，市场化融资成为主流，许多融资工具、技术、方式广泛应用，有些是政策认定，有些是政策尚未认定；尚未认定的融资顺利开展。融资引导和规范的内容至少包括：①融资主体规范；②融资市场关系的规范；③融资竞争秩序的规范。

2．3．2财政支持政策与财政转移支付制度、援助制度

我国生态建设模式是政府推动型的模式，政府承担生态建设主要重任；政府通过财政政策和转移支付制度向生态建设地区输入资金、技术、人才和管理，增强受援助地区生态建设能力。由于生态建设行业投资期长、风险大、收益低，生态建设者十分贫穷，缺乏市场吸引力，难以通过市场筹集大量生产要素；而且财政政策援助、转移支付制度存在许多缺陷，财政支持政策力度严重不足，急待加以改善。

2．3．3补偿政策与补偿制度机制

生态建设活动的一个特性是建设者往往不是受益者；生态建设者不一定能够享受到生态建设收益；同时，生态建设往往要造成暂时性经济损失及各种困难和不便，影响正常的生活、生产。只有给生态建设者一定补偿和补助，才能调动广大群众生态建设的积极性。目前，生态补偿存在三大问题：①补偿空白多，许多生态建设活动没有补偿；②补偿标准低，补偿的数量少，补偿力度不足；③补偿不科学，补偿的数量、等级、强度、范围、对象、期限等设置不合理，生态补偿难以顺利展开。

2．3．4扶贫与生态移民政策

打破“贫穷一环境退化一贫穷”恶性循环是生态建设的前提和根本条件，扶贫与生态移民是打破这一恶性循环的重要措施。但是这些生态扶贫措施，例如封山育林、退牧还草、轮特休等生态扶贫措施，需要大量政策投入，也需要政策引导和规范。

2．3．5生态经营管理和产业化政策

从计划经济转向市场经济，经营管理方式、机制和手段发生很大变化，大量市场化的经营管理、组织方式和现代企业管理制度广泛应用，这些新的经营管理方式、组织动作机制需要政策引导和规范。同时，生态建设走向市场化、企业化和产业化道路，生态建设成为一种产业活动，需要相应地完善产业政策，明确产业导向、产业结构、产业布局、产业扶持等，以促进生态建设产业迅速发展。

2．3．6税费政策(税费减免优待政策)

生态建设收益比较低，往往低于生产企业平均利润水平；不合理的税费使生态建设收益和利润大幅降低，严重制约生态建设者物质利益的实现，削弱生态建设的热情和积极性。规范各种税费行为，减轻生态建设者负担，实行政策减免和优待，增加生态建设收益和利润成为生态建设政策需求的热点问题。 2．3．7利益分配和保障政策(产权政策)

生态建设成果不仅分配方式、分配过程、分配数量、分配格局等各种问题，而且涉及成果的维护和保障的各种问题。生态建设成果分配关系不稳定，经常变化，生态建设产权缺陷多，经常引起纠纷和矛盾。例如，乡村政府时常随意变更产权关系和合同，收回经营权，生态建设合法权益被随意侵害。建立明确稳定产权关系和健康产权运行环境是生态建设政策的重要内容。

2．4生态建设政策需求特征

生态建设政策需求偏重于分散转移风险、降低成本、节省费用、提高收益，更多地涉及资金筹集、资源要素流通配置、产品流通、利益分配等；更注重创业激励和失业保障，关注生态建设者能自由进入和自由退出，确保生态建设自由进入一退出机制的建立；因而生态建设政策需求经济性和利益性强，需要较多地使用经济手段。

3提高政策制定水平，建立完善政策保障，完善政策供给，满足生态建设需求，促进生态建设

政策的需求能及时得到有效满足，需要政策需求动态与政策供给动态匹配一致，需要防止供给一需求脱节现象；供给不符合需求的特性，再多的供给也是无效供给，政策的需求依然得不到满足；同样应防止供给的稀缺，供不应求，则政策供给不能满足政策需求。

3．1功能强大，操作简便的生态建设政策

一个功能强大，操作简便的政策要有效满足生态建设需要，必须具备几个特征：预见性(前瞻性)、适当超前性、可接受性、操作性和连续性；必须能够正确处理眼前需求与长远利益的矛盾，着眼于生态建设能力和实力的提高，保障生态建设的可持续发展。这需要优化政策的指导思想、价值观、伦理道德、导向、目标、手段、内容、结构等。

(1)端正对生态建设的认识和态度

错误的认识和态度影响政策的制订、执行和遵守。政策制订人员在错误认识和价值观指导下，未能正确确定政策的性质、地位和角色，从而影响政策功能的特性和政策目标，使政策未能有效地体现历史使命。政策执行人员在利益驱动下，将政策异化为谋利的工具，进行政策寻租。政策对象在错误认识影响下，对政策反应不良，要么麻木迟钝，要么恐惧不安，要么抵制反抗，使政策未能得到有效遵守。端正对生态建设的认识和态度，强化政策伦理，加强政策伦理道德建设是十分关键的。

(2)深刻认识生态建设政策功能和作用

生态建设政策基本功能有5个：①激励功能；②约束功能；③信息导向功能；④伦理教化功能；⑤保障支持功能。政策作用是指政策投入一定的资金、信息、物质后，通过政策功能，改变政策对象的“权、责、利”，改变政策对象的意识、心理、思维、价值观和行为方式等，改变交往方式和政策对象活动的组织管理方式，形成生态建设所需的社会关系、经济秩序、生产方式。

(3)科学设计政策工具，优化政策手段组合

政策工县，手段分为两大类，即政策标准和政策调控手段及组合。政策标准是衡量政策效应的尺子，也是政策指南，指明奋斗方向，努力目标；政策标准较多地应用定量手段和定量工具。政策工具(手段)是在一定政策背景下，为实现特定政策目标所使用的措施和手段。政策工具的设计、开发、选择和组合应符合几个特征和要求：①多样性，有选择的余地和机会；②替代性，政策工具应有相应的替代措施或工具；③经济性，注意成本核算和经济效益；④可操作性；⑤动态性，政策手段应能新陈代谢，及时淘汰过时的政策手段，更新已有的政策手段，及时补充新的政策手段；优化政策手段的组合。

3．2协调和谐的政策体系

生态建设政策需求的多样化，需要多个政策，多个不同的政策构成政策体系。政策体系可能会遗漏、重复和冲突；要避免政策空白、政策重复、政策打架，需要建立协调机制。

(1)政策体系的规划设计

必须有科学的规划思想、价值观、艺术和方法论，必须有良好的政策体系结构与关系，才可能建立良好的协调的政策体系。建立协调和谐的政策体系的基本策略和措施：①繁荣我国人文学科和社会科学，吸收人文和社会科学的研究成果，丰富深化政策科学的思想理论基础；②加强政府的咨询研究部门，重大政策决策要经过咨询研究部门的论证；加强政策前期研究，提供备选政策方案，供讨论研究和决策用；③建立审议会制度；④在政府部门设立有真才实学和审议实权的顾问委员会；⑤建立公开听证制度；⑥发挥民间组织的积极性，使其参与决策；⑦政协的参政议政要进一步制度化；⑧发挥大众传媒反映群众意愿，执行社会监督的重要功能。

(2)政策运行机制和监督管理体制

政策体制有效实施和高效运行，必须依赖于流畅便捷的政策执行体制和运行机制。政策执行主体应规范、统一、协调，避免条块分割、各自为政、互相冲突和扯皮。政策体系高效运行，还应建立完善而协调的监督管理体制，监督管理应相对集中，应能综合监督，应当由一个相对稳定的监督管理主体来监督政策的执行和遵守状况及运行。

(3)完善政策的环境和背景，保障政策顺利实

施政策的环境分为硬环境和软环境；政策环境的好坏直接影响政策的运行和效力发挥。为了明确政策的环境。常见的改善政策环境的措施有：①普及政策科学，发展政策科学文化，培育良好政策科学的社会氛围和心理遵守的自觉性。改善社会对政策的反应、认知和遵守的tl觉性。改善政策的人文社会环境，转化和调节意识形态，为政策赢得意识形态的认同和支持，减少来自意识形态领域的干扰、摩擦和阻力。完善政策的配套设施、配套服务，使政策取得相关的支持和保障；健全完善政策的心理调控、科技支撑、社会保障和经济援助等政策实施与运行的条件，吸收和化解政策预料之外的副作用和消极影响。