社会事业建设立宪方式比较分析：“民生宪法”的一个导言——基于对宪法文本的定量分析

【摘要】有关社会事业建设的宪法条款，可称为“社会宪法”或“民生宪法”，宪法从而成为公共服务根本法、“惠民根本法”。对各国民生宪法文本进行实证研究发现，社会事业建设并非现代社会才存在、才提出的问题，而是近代国家所固有的一项任务。如今约有70%的国家宪法规定了社会事业建设，其规范类型分为政策性规定和权利规定，基本内容涵盖教育、就业、社会保障和文化，从宪法结构上看主要分布在总则、基本权利一章或设立政策专章。绝大多数宪法对社会事业建设条款的可司法性没有明确规定，这是其效力问题被争论不休的文本根源。在宪法中规定社会事业建设，并在实践中给予其更有力的宪法保护，是各国致力于改善民生的一个重要选择。我国民生宪法的文本质量处于世界先进水平，关键是全面贯彻实施，以宪政来保障和改善民生。

【关键词】民生宪法；社会宪法；社会事业；宪法政策；社会权

城邦（国家）不仅为生活而存在，实在应该为优良的生活而存在。[1]

——亚里士多德

想象始终从属于观察被一致承认为任何健全科学思辨的首要基本条件。[2]

——孔德

引言：问题与方法

如今，宪法已与社会事业结下不解之缘。[3]现代宪法无论在理论上还是实践中，都在“国家法”（即组建国家、规范政权）的基础上增添了“社会法”（即保护社会、改善民生）之属性。宪法从国家法向社会法转变，从文本上看，就是从不规定或极少规定旨在扩大公民福利的社会事业建设，向较多规定这些内容的转变。[4]宪法中有关社会事业建设的条款，被德国学者称为“社会宪法”（Sozialverfassung）。[5]鉴于社会事业之核心问题乃民生，故笔者以为亦可称之为“民生宪法”。[6]那么，各国的民生宪法之具体图景如何，我们是否能从中寻求一些规律并获得新的启发？

“一个希望受到应有的信任的理论，必须建立在有普遍意义的事实之上。”[7]正像所有科学研究的课题一样，我们还需要对宪法进行更多“经验上的研究”。[8]“少一点‘我认为’，多一点‘我发现’”，“定量化是当代社会科学研究的重要趋势之一。……定量研究问题虽然仅属于研究方法问题，但它实际上已经成为中国社会科学与国外现代社会科学的最主要差距之一。”[9]“在实证研究中，单纯依据资料的整理和分析而不必刻意追求得出结论，照样也可以在学术上作出贡献。”[10]在上述方法论的“教唆”下，笔者尝试对民生宪法开展文本实证研究，以统计数据来展现社会事业建设入宪的历史和现状，[11]为学界同仁提供研究资料；并细致梳理各国民生宪法之文本规范，以希促进我们对宪法之社会法属性、社会事业建设之立宪技术的深入体认；同时，尝试解答统计数据所直观反映之问题，将其结论以及隐藏于数据尚未被本文察觉的问题，一并求教于各位方家。

一、国家的社会事业建设任务：入宪的历史和历史地入宪

国家举办社会事业以保障民生，这对一般的史家来说，基本上是一个现代史上的章节，但事实上它早在近代思想家和革命家的代表作中成为一个话题。例如，被视为自由主义始祖的洛克认为，受到死亡威胁的人的生存权是“迫切和优先的权利”，为此，富足有余的人应该减少其获得“充分满足”的权利，这是“根本的自然法”的要求。[12]参加了美国独立革命和法国大革命的民主主义思想家潘恩在其名著《人权论》中提出，救济穷人的经费“不具有施舍性质，而是一种权利”。他还提出了包括免税、救济金、教育、就业等内容在内的社会改革计划，以期保障穷人的权利。[13]法国大革命著名领导人之一罗伯斯庇尔写道：“给予贫困者以必要的帮助，是富人对于穷人的神圣义务。”[14]

显然，社会事业建设是近代政法哲学已开始考虑的问题，并且，这一考虑不仅仅停留在经典著述里，还步入了作为法律体系顶端的宪法典中。纵观历史，最早规定社会事业建设的宪法是1791年法国宪法，其第一篇《宪法所保障的基本条款》中规定了公共救助和公共教育问题。[15]1793年法国宪法的序言是罗伯斯庇尔起草的“新人权宣言”，其第21-23条分别规定了公共救助、教育和社会保障。1814年挪威宪法第一次规定了就业问题。[16]1874年瑞士宪法第一次规定了文化问题。[17]同时，瑞士宪法第27条第1、4款规定了教育，第34条详细规定了社会保险、社会救济和劳动保障等内容。我们看到，尽管社会事业理论和实践体系之成熟，经历了从慈善事业渐进成为社会救济事业，再发展到积极的福利事业，并最终形成为社会事业的过程，[18]但在近代早期宪法中均已涉及到这些内容。

可见，几乎是在近代宪法诞生的同时（1971年法国宪法是欧洲大陆第一部、世界第二部成文宪法），社会事业建设就在宪法中占据了一席之地。因而我们说，社会事业建设问题、民生问题并非现代社会才存在、才提出的问题，而是近现代国家所固有的一项任务。

然而，这项任务的重要性程度却呈现出明显的历史阶段性特征，如下表：[19]

1787-1916年 1917-1944年 1945-1966年 1967-2004年 统计样本总计 现行宪法总计 所统计的 宪法数 8 9 51 82 150 140 规定社会事业建设的宪法数 4 8 25 69 106 98 比例 50% 88.9% 49% 82.1% 70.7% 70%

不同历史时期社会事业建设立宪（民生宪法）之数量及比例

由上表可见，总体来讲，如今在宪法中规定社会事业建设的做法，在世界范围来看，约占70%，[20]属于大多数，可说是一个具有普遍性的宪法现象。当然，这一普遍性是人类历史步入现代之后才始出现的。对此，学界早有解释，笔者在此粗略地复述为：在近代，解放个性、张扬自由、充分发挥社会的自我调控机能才是国家生活中的主要矛盾，所以近代宪法还不具备大量规定社会事业建设、成为“社会法”所需的经济基础和思想土壤。

而本文发现的问题是，由于以往研究成果未做定量统计，所以没有注意到上表反映出民生宪法的明显的阶段性特征——波浪式的反复，见下图：

对此现象，本文尝试从政法思想及制度之影响的角度做出以下分析：

（1）1917年之前较少规定社会事业建设，是因为“夜警国家”、“自由法治国”哲学占统治地位；1917年开始大量规定社会事业建设，是因为“福利国家”、“社会法治国”思潮兴起。这已是宪法学常识，此不赘述。

（2）现在的问题是，社会事业建设立宪为什么在经历1917-1944年间的高峰之后，于1945-1965年间又出现大幅回落？这是因为，第一，上述统计数据不包含1945-1966年间制定的、如今已失效的一批社会主义宪法，主要是“东欧八国”和“东亚四国”的宪法，[21]它们都规定了社会事业建设。若将这批宪法计算进来，这一时期的民生宪法比例则接近60%，比例回落的幅度便减小了。第二，在资本主义世界，1945-1966年间民生宪法比例回落，缘于法西斯国家践踏人权的恶行使得“二战”结束后一段时间内新自然法学思想兴起，“福利国家”所必然要求的国家权力扩张遭受怀疑和反思，故而很多国家的新宪法放弃了对社会事业建设的规定，典型就是1949年联邦德国基本法将1919年魏玛宪法中列举的社会权全部删去，只规定“社会国”作为一条基本原则。

（3）还应注意的是，尽管1945-1966年间比1917-1944年间在比例上有大幅回落，但在宪法总数大增的情况下，规定社会事业建设的宪法依然占到总数的一半。笔者认为这里的原因在于，新自然法学毕竟不同于古典自然法学，它交错着个人本位与社会本位两种倾向，而以社会本位倾向为主导。[22]“福利国家”思想非但未因质疑而退出历史舞台，反而还在1948年诞生的《世界人权宣言》中站住了脚根。《世界人权宣言》对经济、社会和文化权利的列举，对一些国家制宪产生了巨大影响。[23]

（4）到了1966年之后，在宪法总数继续上升的情况下，社会事业入宪的比例大幅上升，这恐怕首先得归功于1966年底通过的《经济、社会和文化权利国际公约》。这部国际人权法领域中的丰碑性文件雄心勃勃地旨在促进全人类皆得享尊严的生活，它的理念和规范直接影响着各国立宪者的思绪。

二、政策与权利：民生宪法之两种规范类型

细察前文所举之法国、瑞士等近代的民生宪法例不难发现，这些条文并非法律规则，也不是法律原则，而是一种政策性规定，笔者称之为宪法政策，以对应于宪法规则和宪法原则。[24]在现代宪法中，政策是一种较为普遍的规范类型，其标志性用语有如“促进”、“鼓励”、“提倡”、“推行”等，这些用语与宪法规则条款中的“有权”、“必须”、“不得”、“禁止”等词语形成鲜明对比。

民生宪法以规则的形式出现始于20世纪，立宪者用规定公民权利的方式来体现社会事业建设的内容。1917年墨西哥宪法除了有社会事业建设的政策规定之外，还第一次以权利规则规定了社会保障和就业：“任何人均有得到健康保护的权利”、“任何家庭均有权享有体面和尊严的住房”（第4条第3、4款）；“任何人均有从事尊严的、对社会有益的劳动的权利”（第123条第1款，该条还详细规定了休息权、最低工资、劳动保障等内容）。[25]1919年德国魏玛宪法第一次以权利规则规定了文化：“艺术、科学及其学理为自由”（第142条）。1936年苏联宪法第一次以权利规则规定了教育：“苏联公民有受教育的权利。”（第121条第1款）

从内容来看，规定社会事业建设的宪法政策意味着国家对公民负有“生存照顾”[26]之义务，这一义务可推导出或者说对应着公民生存和发展所需的一系列权利——也即法学界所称的“社会权”[27]，或与时俱进地称之为“民生权（利）”[28]。因此，笔者将这类以发展社会事业、促进公民福利为直接目的的宪法政策称为“权利型宪法政策”。[29]权利型政策和社会权就是自现代宪法以来，世界上并存的两种社会事业建设立宪规范类型。这样，也就有了两种形式的民生宪法——政策型民生宪法和权利型民生宪法。[30]

那么，哪种类型更受各国立宪者的亲睐呢？请看下表：

1787-1916年 1917-1944年 1945-1966年 1967-2004年 总计 （所占比例） 所统计的宪法数 8 9 51 82 150 无规定（既无权利型政策又无社会权的宪法数） 4 1 21 13 39 （26%） 采用权利型政策的宪法数（不论有无社会权） 4 8 25 69 106 （70.1%） 单独采用权利型政策的宪法数（无社会权） 4 3 3 4 14 （9.3%） 既有权利型政策 又有社会权的宪法数 0 5 22 65 92 （61.3%） 单独采用社会权的宪法数（无权利型政策） 0 0 5 0 5 （3.3%） 采用社会权的宪法数 （不论有无权利型政策） 0 5 27 65 97 （64.7%） 注： 1、有自由权，但既无社会权、又无权利型政策（即没有规定社会事业建设）的宪法有28部。 2、既无自由权、又无社会权、也无权利型政策的宪法有8部。 3、有“指引式”权利规定，[31] 其指引的《世界人权宣言》规定了社会权，但无权利型政策的宪法有4部（有“指引式”权利规定的宪法共6部）。

不同历史时期宪法中社会事业建设条款（民生宪法）之规范类型统计

由上表可见，（1）有权利型政策而无社会权的宪法数量很少，但比有社会权而无权利型政策的宪法多，这表明如果只采用一种规范类型来规定社会事业建设的内容，这种规范类型是政策，而不是权利（规则）。（2）有社会权而无权利型政策的宪法极少，比既无权利型政策又无社会权的宪法数量还少，这说明宪法一旦规定社会事业建设，基本上就会同时采用权利规范和政策规范。事实上，有些宪法在社会权之后紧接着规定促进该项权利实现的政策，1936年苏联宪法是这种立宪例的典型，[32]1945年之后的东欧八国社会主义宪法基本都仿此模式。

宪法学界对政策入宪之利弊存在争论，[33]站在赞成之立场上，本文要提出的问题是，宪法规定社会事业建设，采用政策规范好，还是权利规范好？根据上述实证数据，社会事业建设立宪的最初选择是政策规范，更多选择则是政策规范与权利规范并用。从1917年开始，一些国家的立宪者将国家的社会事业建设责任“翻译”成一种权利赋予公民（即选择权利规范），但从总体来看，无论是单独采用政策规范还是单独采用权利规范的宪法都是少数，绝大多数宪法是混合采用，具体分两种情形：一是同领域并用，即在教育、就业等某一领域既规定政策又规定权利；二是跨领域并用，即在甲领域（如教育）中规定政策，在乙领域（如就业）中规定权利。就某一特定领域（如教育）而言，跨领域并用实质上只是单独采用。

那么，（1）对于最初立宪选择是政策而非权利的问题，本文认为这或许反映了立宪者对社会福利之权利性质持犹豫态度（尽管潘恩早就主张其乃一种权利）。（2）对于跨领域并用来说，立宪者是选择政策还是权利，其背后的主要原因很可能在于对该项社会事业建设作为法规范之实施可期待性的判断。详言之，对于普通民众而言，规则的实施可期待性总是高于政策（尽管社会权的效力在学理和判例上皆存疑，但其毕竟具有规则之形式）。因此，如果对于某一领域的建设无速成之把握，立宪者一般就会选择政策规范，这既可表明国家将尽力为民服务的决心，又可避免因财力有限等因素导致政策目标难以实现从而对宪法权威的损害。（3）同领域并用的做法，则显示出对社会事业建设任务浓墨重彩的强调。虽然，无论社会主义的民生宪法还是资本主义的民生宪法，都既有政策规定又有权利规定，但同领域并用的立宪方式则是社会主义宪法的显著特点。这反映了社会主义国家立宪者对保障和改善民生的豪情壮志（不论其是否理性），他们较少考虑宪法实施的可期待性，而更看重的是宪法对公民的凝聚和动员作用，例如毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》中说到：“我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结和应当团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的。”[34]

三、民生宪法的主要内容及其规定之繁简

综合各国宪法的规定情况，教育、就业、社会保障（包括社会救济和社会保险）以及文化是民生宪法的基本内容。从时间、空间两个维度来考察上述四方面的立宪情况如下：[35]

教育 就业 社保 文化 规定权利型政策的宪法数 权利型政策 社会权 权利型政策 社会权 权利型政策 社会权 权利型政策 社会权 不同时期 1787-1916年 （统计8部） 3 0 1 0 3 0 1 0 4 1917-1944年 （统计9部） 7 1 5 4 6 3 2 0 8 1945-1966年 （统计51部） 21 13 9 24 21 10 11 3 25 1967-2004年 （统计82部） 67 49 42 61 67 56 59 37 69 总计 （统计153部） 98 63 57 89 97 69 73 40 106 不同地域 欧洲 （统计34部） 28 14 14 21 23 21 21 13 30 亚洲 （统计37部） 28 21 21 24 30 20 27 13 32 北美洲 （统计17部） 10 7 8 10 10 8 8 4 10 南美洲 （统计11部） 9 9 7 11 11 9 8 5 11 非洲 （统计33部） 14 8 3 17 12 8 4 2 14 大洋洲 （统计8部） 1 0 0 0 1 0 1 0 1 总计 （统计140部） 90 59 53 85 87 66 69 37 98

不同时空宪法中社会事业建设条款（民生宪法）之内容及其规范类型统计

上表反映出：

第一，在内容方面（即不论以政策形式规定还是以权利形式规定），（1）以时间维度的考察结论是：各国宪法对社会保障的规定是最多的；其次是教育，再次是就业，但都相差不大；规定最少的是文化，且与社保、教育、就业的规定数量差距较大。（2）从空间维度来看，欧、亚国家的宪法也呈现出上述规律，但其他几个洲的情况则缺乏规律性。总之，时、空两个维度的统计数据至少说明了：发展教育和健全社会保障是各国普遍重视的社会事业建设内容。

第二，在规范类型方面，（1）采用政策形式规定得最多的是教育，社保紧随其后，规定得最少的是就业。（2）采用权利形式规定得最多的是就业，其次是社保，规定得最少的是文化。（3）从政策条款与权利条款的数量对比来看，无论是时间维度还是空间维度都呈现出这样的规律：就业权利规范多于就业政策规范；而在教育、社保、文化方面，则是采用政策规范多于采用权利规范。

进一步细致考察各国民生宪法的内容，笔者发现，除了就业政策和就业权的内容本身即是具体的之外，在教育、社会保障和文化方面，存在着笼统规定（简）和具体规定（繁）之分。例如，在教育事业方面，它涉及义务教育、中等教育、高等教育等具体内容，如韩国宪法（1987）规定了义务教育、终身教育两项具体内容（第31条），而不是笼统规定教育。只作笼统规定的如印度尼西亚宪法（1945）第31条：“政府制订并实行一种国民教育制度，其办法以法律规定之。”

在社会保障事业方面，它涉及生存保障（免于饥饿）、健康保障（医疗卫生）、住房保障以及专门针对老、幼、病、残、妇等的特殊群体保护等具体内容，如厄瓜多尔宪法（1984）在第25、29、30条对上述四项具体内容作了规定，而非笼统规定社会保障。只作笼统规定的如哥伦比亚宪法（1983修正）第19条第1款：“公共救济是国家的职能。此种救济应给予那些身体条件不能从事劳动而又缺乏生活资料、无权向其他人要求救济的人。”

在文化事业方面，它涉及科学技术、文学、艺术等具体内容，如芬兰宪法（1919）第78条对上述三项具体内容作了规定，而非笼统规定文化。只作笼统规定的如格鲁吉亚宪法（1995）第34条第1款：“国家促进文化的发展，为公民创造自由参加文化生活的条件，发掘和丰富特色文化，承认民族和全人类的价值，加深国际文化交往。”

还有不少宪法在同一问题上，既作笼统规定，又作具体规定。例如，荷兰宪法（1983）第23条既对教育政策作了笼统规定，又具体到了公办教育、私立教育以及初等教育。乌克兰宪法（1996）第46条对社会保障作了笼统规定，第47、49、52条又分别规定了住宅、健康、保护儿童等具体内容。巴拿马宪法（1983修正）第75、76条对文化作了笼统规定，第78、79、80条又分别规定了科学技术、艺术、历史遗产等具体内容。

在作具体规定的情形中，有些宪法规定的具体事项较为全面，有的则只规定某一个具体事项。以教育政策为例，俄罗斯宪法（1993）第43条具体规定了学前教育、基础普通教育、中等职业教育和高等教育，爱尔兰宪法（1937）第42条则只规定了义务教育。

统计发现，各国宪法对教育事业、文化事业进行具体规定，都是采用的权利型政策规范。在社会保障事业方面，权利型政策规范和社会权规范分别都存在笼统规定与具体规定的情况。另外，有些美洲国家的宪法对社会事业建设规定得很详细，如巴拿马宪法（1983修正）共用了66个条文（第51-116条）、洪都拉斯宪法（1982）共用了71个条文（第111-181条）。

权利型政策规范的内容繁简情况见下表：

教育政策 社保政策 文化政策 仅 笼统规定 仅 具体规定 既笼统又具体规定 总数 仅 笼统规定 仅 具体规定 既笼统又具体规定 总数 仅 笼统规定 仅 具体规定 既笼统又具体规定 总数 1787-1916年 2 1 0 3 0 1 2 3 0 1 0 1 1917-1944年 1 1 5 7 1 2 3 6 0 2 0 2 1945-1965年 6 7 8 21 4 9 8 21 5 5 1 11 1966-2004年 4 12 51 67 2 22 43 67 9 27 23 59 总计 13 21 64 98 7 34 56 97 14 35 24 73

不同历史时期宪法中权利型政策（政策型民生宪法）之内容繁简统计

从上表可见，（1）规定教育政策、社会保障政策的宪法中，既作笼统规定又作具体规定的宪法占多数；规定文化政策的宪法中，则是仅作具体规定的宪法占多数。（2）在社会保障政策中，仅做笼统规定的情形是最少的。这说明，很多国家的制宪者都不满足于仅作“国家建立健全社会保障制度”这样简单笼统的规定。这无疑是正确的，因为社会保障的内容很丰富，不做具体规定，笼统的社会保障条款就很容易沦为一句空话。

四、专章化之魅惑：文本结构中的权利型政策

以宪法文本结构为考察视野可发现，以社会权规范为载体的社会事业建设当然规定于宪法中公民基本权利一章（篇），但以政策规范为载体的社会事业建设在各国宪法中有着不同的位置。

从内容上讲，宪法政策是宪法中国家机关和基本权利这两大传统内容之外的第三种内容。从形式上看，一些国家的宪法结构也发生了变化——专门设立了与基本权利、国家机关等部分处于同一结构层次的政策专章，其中就含有社会事业建设条款。最早设立政策专章的是1917年墨西哥宪法，其第六编名称为“劳动与社会保险”。1919年芬兰宪法规定的社会事业建设仅有教育和文化，均置于第八章《教育》之中。

但从世界范围来看，并非所有宪法都设立了政策专章。权利型政策条款在宪法结构框架中有四个“容身之所”：

（1）政策专章。例如上述芬兰宪法第八章《教育》，以及印度宪法（1949）第四篇《国家政策之指导原则》、科威特宪法（1962）第二部分《科威特社会的基本组成要素》、巴西宪法（1969）第三编《经济和社会秩序》和第四编《家庭、教育和文化》等。

（2）基本权利专章。例如日本宪法（1946）第三章《国民的权利与义务》、西班牙宪法（1978）第一章《基本权利和义务》、海地宪法（1987）第三编《公民的基本权利和义务》等。基本权利专章若有分节的，又有两种情形：（1）以专节规定权利型政策，例如西班牙宪法第一章第三节《社会和经济政策的指导原则》；（2）以专节规定社会权，其中含有权利型政策，这种立宪例不少，例如委内瑞拉宪法（1961）第三章《公民的义务、权利及保障》之第四节《社会权利》，土耳其宪法（1982）第二编《基本权利和义务》之第三章《社会、经济权利和义务》等。

（3）总则。例如瑞士宪法（1874）第一章《总则》、圭亚那宪法（1980）第一部分《总则》之第二章《政治制度的、经济制度的和社会制度的原则和基础》、马来西亚宪法（1984修正）第十二章《总则及其他》、保加利亚宪法（1991）第一章《基本原则》等。

（4）序言。据目前所掌握的资料，这种情况仅5部宪法：法国1793年宪法、中非宪法（1961）、乍得宪法（1962）、马达加斯加宪法（1975）、巴布亚新几内亚宪法（1975）。

从时间、空间两个维度来考察权利型政策条款在宪法文本中的位置情况如下：

教育政策 社保政策 文化政策 仅 笼统规定 仅 具体规定 既笼统又具体规定 总数 仅 笼统规定 仅 具体规定 既笼统又具体规定 总数 仅 笼统规定 仅 具体规定 既笼统又具体规定 总数 1787-1916年 2 1 0 3 0 1 2 3 0 1 0 1 1917-1944年 1 1 5 7 1 2 3 6 0 2 0 2 1945-1965年 6 7 8 21 4 9 8 21 5 5 1 11 1966-2004年 4 12 51 67 2 22 43 67 9 27 23 59 总计 13 21 64 98 7 34 56 97 14 35 24 73

不同时空宪法中权利型政策条款（政策型民生宪法）之文本位置对比

从上表反映出，

第一，尽管“二战”后，宪法中设立政策专章的做法有所增加，但它并没有像权利型政策入宪那样，成为一个大多数的现象。在社会主义宪法中也只有古巴（1976）、朝鲜（1972）和越南（1992）三部设立了政策专章。所以无论姓“资”姓“社”，将社会事业建设写入权利专章都是主流的做法。

第二，权利型政策条款在宪法文本中位置不是唯一的，即有些宪法在两个或几个部分中都有规定，分三种情形：（1）同时见于权利专章和政策专章，如墨西哥宪法（1917）[36]；（2）同时见于总则和权利专章，如俄罗斯宪法（1993）[37]；（3）同时见于总则、权利专章和政策专章，如古巴宪法（1976）[38]。南美洲国家的宪法规定权利型政策的位置最为单一。而位置不单一的情况在亚洲国家的宪法中最多，有11部宪法在两个部分规定有权利型政策。

第三，除了大洋洲之外，其他五大洲的宪法都呈现出相同的状况：权利型政策规定于权利专章多于政策专章。但权利型政策见于总则或者序言的现象缺乏规律性。

那么，如何看待政策专章的设立？

上述统计分析表明，权利型政策条款在宪法中位置不是唯一的。这种在文本结构中的“多位置性”，恰是权利型政策条款与宪法原则条款、国家机关条款、基本权利条款相比的一个鲜明特征。进一步看，只有不到30%的宪法设立了政策专章，大多数宪法都选择在公民基本权利一章中、与社会权一起来规定权利型政策。或问，对于已成为宪法中第三大内容的政策条款，为什么大多数宪法没有在形式上也赋予其独立的地位？本文认为可能的原因大概如下：（1）由于宪法政策分为管制型政策和权利型政策，权利型政策条款又常常与社会权条款相伴相随，这样就导致管制型政策条款与权利型政策条款难以集中在一起，所以政策专章就无法设立。（2）法律结构不单是法律形式或法律技术问题，它同立法意图密切相关。[39]为何许多宪法将权利型政策与社会权规定在一个条文？这是因为自从社会权规范出现在宪法中之后，权利型政策就成为实现社会权的一种专门途径。把这二者放在一起规定，更能体现立宪目的。[40]顺便一提的是，权利型政策与社会权相伴而行，这也从宪法文本结构方面为“权利型政策实质是宪法权利（社会权）”的观点[41]找到又一个依据。（3）较少宪法设立政策专章，恐怕也与宪法政策的司法实施难题有关（此点之展开，详见下文）。综上，除了有利于使人们迅速找到宪法中的政策条款这一优点之外，政策专章化很难说是一个合理的文本结构设计趋势。

五、留下的难题：关于可司法性的文本态度

社会事业建设入宪了，民生宪法诞生了、壮大了，但这些规范是否与传统的宪法规则一样具有可司法实施性或曰可裁判性（justiciablility）？对此，宪法上有无专门的明确规定？经统计发现，只有极少数宪法对此有专门规定，其中包括肯定可司法性与否定可司法性两种截然不同的立宪选择。

专门规定社会权和权利型政策条款可予司法实施的是圭亚那宪法（1980），它在规定了就业权和就业政策、文化权和文化政策，以及免费医疗权、适当住房权、免费受教育权、社会救济权之后，第39条规定：“国会、政府、法院和其他一切公共机关有义务在本章规定的原则的指导下履行其职责。国会对任何法院法庭实施本章规定的原则或任何原则，都可作出规定。”

有的宪法专门规定社会权和权利型政策条款不可司法实施，具体来看，有三种情形：

（1）单纯规定不可司法实施。斯里兰卡宪法（1978）第六章规定了教育、社会福利、儿童和青年保护政策等内容，但第29条规定：“本章各条并不授予或不硬性规定法定权利和义务，并且不得在任何法院或法庭上应用；也不得在任何法院或法庭上提出关于同上述条文不一致的疑问。”此类立宪例还有：爱尔兰宪法（1937）第45条[42]、孟加拉国宪法（1979修正）第8条第2款。

（2）规定不可司法实施的同时规定立法实施。这又有两种表达方式：1明确规定立法实施的义务：印度宪法（1949）第四篇规定了就业权、受教育权、社会保障权及其相应政策，第37条规定：“本篇所含条款不通过任何法院实施，但本篇所述原则，系治理全国家之根本，国家在制定法律时有贯彻此等原则之义务。”这类立宪例还有马耳他宪法（1974修正）第二章第22节。2明确规定依据法律才能予以司法实施：西班牙宪法（1978）第53条第3款规定：“公共权力的正式法律、司法实践和行为都应承认、尊重和保护第三节（第三节为“社会和经济政策的指导原则”——笔者注）所承认的原则。仅在例行司法权限中并根据阐述这些原则的法律，才可援引这些原则。”

（3）不完全否定可司法性。巴布亚新几内亚宪法（1975）序言第二部分“国家目标与指导方针”中规定了教育、文化、公共健康等政策，正文第25条第1款规定：“除去本条第3款和4款所述的情况，国家目标和指导方针的规定都是非司法性的。”[43]

总的来看，对社会事业建设条款的可司法性专门作出肯定或否定之规定的，一共不过十部宪法，绝大多数宪法对此不作规定。这或许是因为予以明确规定的两难境地：若规定具有可司法性，则面临实施可期待性的问题；若规定不具司法性，则不免让人失望沮丧。回到本文上一节末尾讨论的问题，设立政策专章却又对政策条款之司法性问题不置可否的做法，会因政策条款被集中规定在一起所形成的显眼地位而更引发质疑和困惑。这成为较少立宪者选择设立政策专章的又一缘由。[44]

民生宪法本身未明定可司法性，是其效力问题被争论不休的文本根源。这不是本文要解决的课题，简单地说，如今学界对此问题有两点基本看法：1、宪法和人权的理论与实践表明，权利型政策和社会权不能通过司法实施的观点已经过时；2、权利型政策和社会权的实施途径是多样的，不应总盯着“司法化”。[45]尽管在当下讨论民生宪法实施（包括司法实施）的理论和实践依然是个难题，但已有越来越多的学者和官员正在积极努力地探索如何将“宪法中政策”（policiesinconstitutionaltext）变为“宪法性政策”（constitutionalpolicies，即有宪法效力的政策），从而使政策宪法化不致沦为宪法政策化。

尾论：从民生宪法到宪政民生

1912年，法国公法学大师莱昂·狄骥写道：“现代公法制度背后所隐含的原则，可以用这样一个命题来加以概括：即，那些事实上掌握着权力的人……负有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务进行的义务。”[46]虽然目前使用“公共服务”一词的宪法文本还是极少数，但各国宪法对公共服务理念的贯彻，却已通过本文前述种种情况得以展现和证实，因为教育、就业、社会保障、文化等社会事业正是当今人们所谈公共服务的基本内容。宪法中的社会事业建设规定即是国家之公共服务义务的总根据，民生宪法就是公共服务根本法，是“惠民根本法”。本文为人们更多地了解和认识民生宪法提供了一个窗口，它展现了社会事业建设宪法化的几个重要的规范层面。人们接下来当然要关心的问题是，宪法化及其程度对于提高民生幸福指数究竟能起到多大作用？对此，笔者尚无力做出评估，暂且借用一位学者对福利权的研究结论予以回应：虽然加强宪法对于福利权的陈述与福利国家的发达程度之间似乎并不存在某种严格的关联性，但福利权在宪法中的不同地位，导致各国社会保障的政治过程和政策结果具有不同的特征。当存在宪法权利和司法审查时，宪法实施监督机关将更有效地对社会保障政策作出反应。[47]换言之，在宪法实施及其监督的动力和机制皆正常的情况下，民生宪法有助于更好地实现民生。这就是以宪政来保障和改善民生。所以，可以肯定的是，在宪法中规定社会事业建设，并在实践中给予其更有力的宪法保护，是各国人民致力于改善民生的一个重要选择。

就当今中国而言，改善民生在现代化建设任务中的地位日益凸显。中国宪法中的社会事业建设条款早已对此埋下伏笔。建设服务型政府，提高公共服务水平，保障和改善民生，是全面贯彻实施宪法的必然要求。从文本来看，我国现行宪法涉及教育、就业、社保和文化事业建设，内容全面，既有政策规定又有权利规定，与外国宪法相比，其文本质量是先进的。好的文本须有好的实施，保障和改善民生应纳入宪政框架予以谋划和推进。例如发展教育事业，前述统计数据表明，宪法教育政策的规定总量在各类民生政策中是最多的，这为我国“在党和国家工作全局中，必须始终坚持把教育摆在优先发展的位置”之决策在比较宪法学上提供了论据。在此政策之下有一系列支撑措施，其中很重要的一项是财政投入。[48]那么，中央政府对教育的财政投入是否应成为一个宪法议题，由全国人大在审查和批准预算与预算执行情况时给予严格监督？诸如此类的问题昭示我们，充分发挥宪法作为“惠民根本法”的作用，以更大的决心和更高的智慧从宪法层面来推动社会事业发展和民生改善，是一个亟需我国理论界和实务界积极应对的重要课题。

总之，民生宪法文本的发达，呼唤民生宪法实践的深入；民生宪法实践的到位，必可塑造一个民生殷实的社会、一个宪政民生的国家。笔者愿意相信这样的宪法理论和历史趋势。

【注释】 [1][古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第137页。 [2][法]奥古斯特·孔德：《论实证精神》，黄建华译，商务印书馆1996年版，第13页。 [3]社会事业是指为了维系社会团结和公正、保证社会可持续发展，进而促进人的全面发展，由国家机关或其他组织利用国有资产向社会全体成员或特定群体提供的、与民生密切相关的各种公益性支持与服务活动的总和。“社会事业”一词虽源于西方，但在我国也很常见。早在1944年，商务印书馆出版了言心哲先生的《现代社会事业》一书。2006年，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“加强社会事业建设”写入二级标题予以高度强调，由此引发了国内学界讨论研究社会事业建设的新高潮。但是，对社会事业的含义进行明确界定的文献却很少。上述关于社会事业的解释，主要参考并综合了下列论文对这一概念的界定：洪大用：《关于加快社会事业发展若干问题的思考》，载《新华文摘》2007年第2期；王爱学：《社会事业在加快转变经济发展方式中的作用分析》，载《江淮论坛》2010年第6期；王勇：《当前我国社会事业发展存在的突出问题及对策》，载《理论界》2011年第5期。 [4]这个转变，学界早已将其作为人类进入现代史后宪法发展之新趋势进行了理论阐述。例如张知本：《宪法论》（1933年），殷啸虎、李莉勘校，中国方正出版社2004年版，第40-44页。另可参见当代德国宪法学家迪特尔·格林（DieterGrimm）对这一历史转变所作的深刻阐析。——[德]迪特尔·格林：《现代宪法的诞生、运作和前景》，刘刚译，法律出版社2010年版，第31-38页。 [5]参见张千帆主编：《宪法》，北京大学出版社2008年版，第41页。 [6]“民生宪法”这一称谓不仅比“社会宪法”更让人对其要义一目了然，而且也契合当下中国政法实践的大背景，更易为官民双方所接受。另，从宪法学角度思考民生问题的代表性论文有：郑磊：《民生问题的宪法权利之维》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2008年第6期；路常青：《对民生问题的宪法拷问》，载《黑龙江社会科学》2009年第1期；龚向和、邓炜辉：《国家保障民生义务的宪政分析》，载《河北法学》2009年第6期；朱应平：《论宪法政策对民生的保障》，载《求是学刊》2010年第6期；苗连营：《民生问题的宪法学思考》，载《国家检察官学院学报》2010年第3期，等。 [7]《爱因斯坦文集》（第一卷），许良英等编译，商务印书馆1976年版，第106页。 [8]这里所谓“经验上的研究”即指“宪法文本的研究”。——[荷]亨克·范·马尔塞文、格尔·范·德·唐：《成文宪法——通过计算机进行的比较研究》，陈云生译，北京大学出版社2007年版，第330页、15页。 [9]白建军：《法律实证研究方法》，北京大学出版社2008年版，第1页、12页。 [10]林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第55页。 [11]作为统计样本的宪法文本共150个，其中大多为现行宪法，另包括历史上重要的宪法和宪法性文件：法国1789年人权宣言、法国1791年宪法、法国1793年宪法、1867年奥地利关于国民一般权利的国家基本法、德国1919年宪法（魏玛宪法）、1918年苏俄宪法、苏联1936年宪法、苏联1977年宪法、民主德国宪法（1974年修正）。统计样本主要来自《世界宪法全书》（姜士林等主编，青岛出版社1997年版。该书未收录非洲国家宪法）和《世界各国人权约法》（董云虎、刘武萍主编，四川人民出版1994年版。该书不是宪法的全文汇编，而是对各国宪法中与人权、公民权有关的条款的汇编。33个非洲国家宪法条文，以及柬埔寨、尼泊尔的宪法条文来自该书）。此外，蒙古1992年宪法中译本、阿富汗2004年宪法中译本来自“中国宪政网”（中国人民大学宪政与行政法治中心主办）。本文进行举例说明时，摈弃仅聚焦欧、美、日、俄等发达国家宪法的做法，而是尽量在世界范围内选用立宪例，以求广泛性。比例计算保留至一位小数。 [12][英]洛克：《政府论（下篇）》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第118页。 [13][美]潘恩：《潘恩选集》，马清槐等译，商务印书馆1981年版，第308、313页。历史学家汤普森（E.P.Thompson）认为潘恩的《人权论》第二部分树立起了20世纪社会立法的导航标。参见龚向和：《作为人权的社会权》，人民出版社2007年版，第23页。 [14][法]罗伯斯比尔：《革命法制和审判》，赵涵舆译，商务印书馆1965年版，第137页。 [15]其条文为：“应行设立或组织一个公共救助的总机构，以便养育弃儿、援助贫苦的残废人，并对未能获得工作的壮健贫困人供给工作。”“应行设立和组织为全体公民所共有的公共教育，一切人所必需的那部分教育应当是免费的，此类教育机构应按王国区划的配合渐次分布之。”（1791年法国宪法的第一篇未设置“条”。） [16]挪威宪法第110条：“为每一个有劳动能力的人创造能够自食其力的条件是国家义不容辞的责任。” [17]瑞士宪法第27条第3、5、6款：“鼓励影片生产和在电影领域开展的文化活动”、“鼓励成年人从事体操和体育运动”、“鼓励科学研究”。 [18]梁鸿、徐进：《社会事业、公共财政投入与经济增长：一个内生框架》，载《东南学术》2008年第3期。 [19]历史年代分段理由：1917年——1917年墨西哥宪法颁行，最早出现社会权规范；1945年——“二战”结束，民族独立国家纷纷开始制定宪法；1967年——1966年底，联合国大会通过《经济、社会和文化权利国际公约》；2004年——统计样本中最近的一部宪法（阿富汗宪法）的颁行年份。 [20]夏正林博士对168个国家的宪法进行了统计，其中肯定了国家应对公民有实体性积极作为（作者称之为“社会权”，与本文所讲社会事业建设的内涵基本相同）的宪法约占77.3%（夏正林：《社会权规范研究》，山东人民出版社2007年版，第250页）。这与本文统计150部宪法所得的约70.7%的结论基本一致。 [21]具体为：阿尔巴尼亚1946年宪法、南斯拉夫1946年宪法、保加利亚1947年宪法、民主德国1949年宪法、匈牙利1949年宪法、波兰1952年宪法、罗马尼亚1952年宪法、捷克斯洛伐克1960年宪法、朝鲜1948年宪法、中国1954年宪法、越南1959年宪法、蒙古1960年宪法。 [22]徐爱国等：《西方法律思想史》，北京大学出版社2002年版，第294页。 [23]这一点是受马尔塞文研究各国宪法与《世界人权宣言》对社会权之规定对应程度的启发。参见[荷]亨克·范·马尔塞文、格尔·范·德·唐：《成文宪法——通过计算机进行的比较研究》，陈云生译，北京大学出版社2007年版，第226页以下。 [24]著名法学家李龙先生认为，宪法规范是由规则、原则、国策、概念和程序性、技术性规定构成的。——李龙：《宪法基础理论》，武汉大学出版社1999年版，第128页。关于“宪法政策”的提法，华东政法大学朱应平教授有使用，见其论文《论宪法政策对民生的保障》，载《求是学刊》2010年第6期。台湾学者习惯使用“宪法基本国策”，例如陈新民：《宪法学释论》，台北三民书局2005年修正5版。笔者在参编宪法学教科书时提出，宪法的内容由三种规范类型构成：宪法规则、宪法原则和宪法政策。——参见邓联繁主编：《宪法学》第二章，中南大学出版社2008年版。 [25]顺便指出，自民国以来，通说讲1919年德国魏玛宪法是体现社会法治国理念的第一部宪法。例如王世杰、钱端升指出，受益权的观念不是“一战”后的产物，“不过详列积极权利的宪法则尚以1919年的德国宪法为首创。”（王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社，第127页）但事实上最早的是1917年墨西哥宪法。这两部宪法都对教育和就业作了规定；在社保方面，魏玛宪法只用一个条文规定社会保险，墨西哥宪法设专章规定之；魏玛宪法规定了发展艺术和科学，墨西哥宪法未予规定。 [26]可参见陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年，第52页及以下。 [27]德国联邦宪法法院就从联邦宪法中的“社会国政策”中引申出社会权。参见朱应平：《论宪法政策对民生的保障》，载《求是学刊》2010年第6期。另，社会学界也有内涵指向相同的“社会权”概念：英国著名社会学家MarshallT.H在CitizenshipandSocialClass（1949）一书中提出了公民权三维度——civilrights（市民权）、politicalrights（政治权）和socialrights（社会权），这是公民权社会学的一个基本的、经典的分析框架。可参见陈鹏：《公民权社会学的先声——读T.H.马歇尔<公民权与社会阶级>》，载《社会学研究》2008年第4期。 [28]已有政治学学者使用“民生权”的提法，参见陈红太：《中国应选择什么类型的民主发展模式》，载《中国特色社会主义研究》2011年第2期（该文认为，民权包括民生权和民主权）。有法学学者指出，“民生”是中国式的权利话语模式，是社会权在政治学和社会学领域的表征。——袁立：《传承与嬗变：社会权可诉性的多重面相》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）2011年第2期。 [29]还有一类宪法政策以实现特定的社会控制目标和社会秩序为直接目的，可称为“管制型宪法政策”。参见拙文：《服务型政府视野下的权利型宪法政策导论》，载江必新主编：《行政规制论丛》（2010年卷），法律出版社2011年版，第94页。权利型宪法政策是社会学和公共行政学上“社会政策”概念的核心内容之一。 [30]夏正林博士也做了一种“规范类型”的分析，但他划分类型的标准是规范的效力。他认为，体现社会权价值的宪法规范（他称之为“社会权规范”，不同于本文从规范形式角度所讲的社会权规则）主要包括规则与原则两种类型，前者是确定的宪法权利，是主观权利；后者是不确定的宪法权利，不能被直接主张（但其中包含的必要的最低限度的社会权是能被直接主张的）；此外还有政策，它是无法律拘束义务的规范。——参见，夏正林：《社会权规范研究》，山东人民出版社2007年版，第4章第3节（第151页以下）。 本文将社会事业建设宪法规范类型分为政策和规则，而未包括原则，是因为本文的划分标准不是规范的效力，而是规范的形式。从规范形式上看，各国宪法对社会事业建设的规定，都是以确定具体政策目标的形式所作的，而不是以树立抽象价值准则的形式所作的。例如爱尔兰宪法（1937）第45条第1款“国家应竭力通过有效地维护社会秩序，使公正和博爱充满国家生活的一切组织，来促进全体人民的幸福”、俄罗斯宪法（1993）第7条第1款“俄罗斯联邦是社会国家，其政策目的在于创造保障人的体面生活与自由发展的条件”，这类规定属于原则；爱宪第45条第2款“国家特别应指导其政策，以保证（一）全体公民不分男女皆可获得生活资料，并可通过其职业获得合理供给家庭所需的资料……”、俄宪第7条第2款“在俄罗斯联邦，保证人的劳动与健康，规定有保障的最低劳动报酬额，保证国家对家庭、母亲、父亲、子女、残废人和老年人实施帮助，发展社会服务体系，建立国家养老金、补助金以及其他社会保障”，这类规定属于政策。由于政策和原则的效力问题素有争议，再加之夏正林博士业已发现“在许多国家的宪法文本中，对社会权价值的叙述并没有区别政策与原则的不同效力，甚至没有区别政策原则和基本权利”（《社会权规范研究》第167页），甚至在措辞上都将“政策”和“原则”捆绑起来（例如印度、爱尔兰、西班牙等国宪法中采用的“国家政策之指导原则”、“社会政策指导原则”、“社会和经济政策的指导原则”等语词）等因素，所以，基于形式的规范类型框架比基于效力的规范类型框架更加清晰、简明和周延。 [31]所谓“指引式”权利规定，是指除了在宪法序言中宣告承认某权利宣言关于基本权利的规定之外，整个宪法中再无关于基本权利的具体规定（或者仅提到个别权利），例如《马里共和国宪法》（1960）序言第三段：“马里共和国庄严重申1948年12月10日《世界人权宣言》所确认的关于人和公民的权利和自由。”详见敖双红，蒋清华：《公民基本权利的规定方式和限制方式》，载《湖北警官学院学报》2005年第5期。 [32]例如第121条第1款：“苏联公民有受教育的权利”，第2款：“这种权利的保证是：在教育和生活、生产相联系的基础上实行八年制普及义务教育；广泛发展中等一般技术教育，各种职业教育，中等专业和高等教育，尽力发展夜校和函授学校，对各种教育都实行免费的国家的助学金制度；各地学校用当地语言讲课；在工厂、国营农场和集体农庄中对劳动者进行免费的生产教育、工艺教育、农艺教育。” [33]笔者对此争论做了梳理，可参见邓联繁主编：《宪法学》，中南大学出版社2008年版，第63-64页。 [34]《毛泽东文集》（第6卷），人民出版社1999年版，第329-330页。 [35]进行空间维度的统计分析时，对于手头资料中含有一国历史上多部宪法文本的，只统计其中最近的一部宪法（如法国1958年宪法），这类宪法绝大多数是现行宪法。 [36]墨西哥宪法第一编第一章《个人权利保障》中规定了教育政策，第六编《劳动与社会保险》对社会保险作了详细规定。 [37]俄罗斯宪法第一章《宪法制度的原则》中笼统规定了社会保障政策，第二章《人和公民的权利与自由》中具体规定了社会保险、住房、医疗卫生以及教育政策。 [38]古巴宪法第一章《国家政治、社会和经济基础》中笼统规定了就业、教育、文化和社保政策，第四章《教育和文化》中具体规定了教育政策和文化政策，第六章《权利、义务和基本保障》中具体规定了社会保险、社会救济、医疗卫生等政策。 [39]刘作翔主编：《法理学》，社会科学文献出版社2005年版，第323页。 [40]例如，1936年苏联宪法是将权利型政策与社会权规定在一起的典型。对此，斯大林在《关于苏联宪法草案》中指出，这是苏联宪法的特点之一，它不限于规定公民的形式权利，而把重点放在保障这些权利的问题上，放在实现这些权利的手段的问题上。这体现的是“社会主义的民主主义”，而非“通常的”“公认的”一般民主主义。——《斯大林选集》（下卷），人民出版社1979年版，第402页。 [41]笔者在《服务型政府视野下的权利型宪法政策导论》一文中已提出这个观点。参见江必新主编：《行政规制论丛》（2010年卷），法律出版社2011年版，第95页。 [42]需指出的是，爱尔兰宪法第45条所规定的不可司法实施性只针对该宪法第十三章《社会政策指导原则》规定的就业、社会保障等政策内容，规定在第十二章《基本权利》中教育政策的实施不适用第45条之规定。 [43]巴布亚新几内亚宪法第25条第3款规定：“如果我们能够恰当地理解、运用、行使或实施某一法律或法律赋予的某一权力（无论这一权力是立法权、司法权、行政权、管理权还是其他权力），能够像贯彻国家目标与指导方针那样去贯彻议会和本宪法的意图，则我们在凡是能这样做的地方都应当这样去做。”第4款规定：“本条第1款不适用于调查委员会或根据第三章第二节（领导法典）规定专门建立的其他机构的司法权限，它们在所有有关案件中都应该充分考虑国家目标与指导方针。” [44]而恰有文章提出，政策专章化的做法为宪法适用过程中如何运用政策条款提供了便利。但该文对此观点并未做出充分论证。——汪强：《中国宪法中社会政策条款研究》，硕士论文，华东政法学院，2007年，第45页、46页。 [45]这方面的主要著作有：龚向和《作为人权的社会权》（人民出版社2007年版）、胡洁敏《福利权研究》（法律出版社2008年版）、柳华文主编《经济、社会和文化权利可诉性研究》（中国社会科学出版社2008年版）、黄金荣《司法保障人权的限度——经济和社会权利可诉性问题研究》（社会科学文献出版社2009年版），以及新近的代表性论文：聂鑫《宪法社会权及其司法救济——比较法的视角》（载《法律科学》2009年第4期）、侯宇清《论南非宪法法院对社会经济权利的保护》（载《求索》2010年第11期）、袁立《中国社会权可诉性的行政法之路》（载《中共南京市委党校学报》2010年第2期）和《中国社会权司法保护路径的建构》（载《南通大学学报·社会科学版》2011年第3期）等。 [46][法]莱昂·狄骥：《公法的变迁：法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第446页。 [47]参见胡洁敏：《福利权研究》，法律出版社2008年版，第79页。 [48]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》强调始终坚持把教育摆在优先发展的位置，并指出，教育投入是是公共财政的重要职能，要优化财政支出结构，统筹各项收入，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。《纲要》明确提出：“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4％。”