近年来我国房地产宏观调控政策的梳理与评价

论文摘要：自2003年以来，为了控制房地产的过热发展，中央政府密集地出台了许多措施与政策。然而，严峻的现实是房价的直线上升和全面上涨。本文在对2003年以来我国几次房地产宏观调控进行回顾与评析的基础上，深入剖析了前几轮宏观调控未能奏效的原因。最后，在此基础上，提出了治理高房价的政策建议。

论文关键词：房地产市场，宏观调控，政策建议

一、对近年来我国房地产宏观调控政策的梳理及评价

自2003年以来，为了扭转房地产市场过热态势，政府陆续出台一系列的举措对房地产市场进行调控。政府出台的房地产调控政策既有土地政策、信贷政策，也有经济政策和行政措施，并且在不同时期呈现出不同的特点。具体归纳为以下四个阶段：

（一）调控的初始阶段（2003～2004）

2003年以来，房地产业在发展过程中出现了部分地区房地产投资过热、房价上涨过高的现象，尤其是长三角地区有些城市，房价涨幅超过10%。于是从2003年6月央行121号文件开始，中央政府出台了一系列调控政策。这一阶段调控的主要目的是为了抑制房地产投资过热，调控的主要内容是关死土地、信贷两个“闸门”，加强土地和金融政策的管理。出台的政策主要有2003年2月8日，国土资源部发布的《关于清理各类园区用地、加强土地供应调控的紧急通知》；2003年6月5日，中国人民银行发布的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（121号文）；2003年8月国务院发布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（18号文），2004年3月30日，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，以及2004年央行两次提高存款准备金率，将房地产开发项目资本金比例提高到35%以上和对金融机构存贷款利率的调整等。总的来说，此次调控措施以行政手段为主，力度较大。在调控政策的作用下，房地产投资增长速度由2004年年初的50.2%，逐月下降到年末的28.1%，回落22.1个百分点。

但这次调控主要是抑制供给，对需求、尤其是非合理需求缺乏有效控制，结果出现投资炒作和被动需求等非合理需求的快速增长，引起了供求关系的失衡。加之中低价位住宅供应比例下降、房地产供求结构不合理等问题引起商品房价格大幅上涨，全国平均销售价格同比增长14.4%，尤其是上海、杭州、宁波等东南沿海城市房价涨幅更大，引起了社会各界对是否出现房地产“泡沫”的关注和担忧。

（二）调控的强化阶段（2005）

2005年初，根据房地产市场出现的新情况和新问题，中央政府在3个月内连续出台了一系列调控政策。调控的目标由控制房地产投资规模过大的单一目标，向既控制投资速度又要抑制商品住房价格上涨过快的双重目标转换。调控重点也出现了相应调整，从增加供给和减少需求两方面入手来调整房地产市场，实现稳定房价的目的。一方面，利用信贷、税收等经济手段，提高炒房成本，抑制房地产投机需求；另一方面，加大对闲置土地的清理力度，以此增加土地供给。同时，对中小套型、中低价位普通住房给予优惠政策支持，改善住房供给结构。这一时期的政策主要有：2005年3月26日，国务院办公厅下发的《关于切实稳定住房价格的通知》（媒体称之为老“国八条”），将稳定房价提高到了政治高度，要求建立政府负责制，省政府负总责，并第一次明确提出“对住房价格上涨过快、控制不力的，要追究有关责任人责任；2005年5月11日，国务院办公厅转发建设部等七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》（媒体称之为”新国八条“），这是目前中央政府在进行房地产宏观调控过程中由政策层面向操作层面的细化措施。中央这一系列调控房地产市场的措施，被业内形象的称之为“组合拳”。此外，2005年3月17日，央行上调房贷利率，这是继2004年10月29日中国人民银行上调金融机构存贷款基准利率后不到5个月，个人住房贷款利率再次上调，同时，央行宣布取消住房贷款优惠利率。

通过2005年“急风骤雨”式的宏观调控，房地产市场“虚火”消退了不少，年末房地产投资增长了19.8%，增速比上年同期回落了8.2个百分点；商品住宅销售价格上涨7.5%，涨幅比上年同期回落了3.6个百分点；上海、杭州等城市大幅上涨的房价得到了有效控制，宏观调控初见成效。但是，总的来说，本轮宏观调控的重点是抑制房地产需求的过快增长，如开征房地产交易税、提高房贷利率等都是着眼于需求方面的。在供给方面，由于担心投资过热，在稳定房价的政策下，政府采取一切措施防止投资增长率的反弹，控制房地产投资。其次，大多数政策无法有效操作，如房价调控幅度、户型调控指标、商品房与经济适用房比例等都不具体。因此，经过了2005年近一年指向“调控房价”的“房地产新政”之后，国内房价依旧高烧不退，住房问题逐渐引发了一系列社会矛盾。

（三）调控的深化阶段（2006～2008）

进入2006年，房价不断高涨的问题还没有解决，住房供应结构失衡的突出问题又凸显出来。于是，2006年5月国务院提出了促进房地产业健康发展的六项措施（国六条）。随后各种细化的调控措施陆续出台，从土地、税收、外资准入、信贷、住房结构和房地产市场交易秩序等方面全方位对房地产市场进行了全面调控，不仅涉及房地产二级市场（房地产开发、交易市场），而且集中力量于房地产一级市场（土地市场），不仅重视经济、金融等市场调控手段的组合使用，更以行政问责的手段来确保宏观调控措施的执行力。所有这一切，显示了政府控制房价、促进房地产市场持续健康发展的决心。因此，可以说2006年我国房地产市场经历了有史以来最猛烈、最严厉的政策调控，但国内大部分城市房价上涨的趋势并没有明显改变其运行轨迹。全国70个大中城市房价上涨5.5%，尽管与上年相比有所回落但一些大城市的房价还创下了历史新高。尽管中央政府严厉督促各地方要在规定时间内制定出落实房地产新政的实施细则并加以落实，但由于一方面房产新政执行须有一定时间，另一方面在操作层面还存在一些技术障碍，因而各项调控政策并未取得立竿见影的成效。

到2007年我国房地产宏观调控的重要任务是落实并完善前几年出台的各项措施。除此以外，针对2007年国内经济过热、房价飙升、投机泛滥以及住房社会问题突出等新的现象，国家也加强了应用金融调控的力度和增加保障性住房供应的力度。因此，2007年我国房地产市场调控也可以称为“金融调控年”。总的来说，2007年的房地产调控政策，整体趋势是针对性加强，操作性加强，力度大，见效快。在2003年国家实施房地产宏观调控以来，2007年房地产宏观调控是最有效的，也是最有针对性的。这是因为，一路飙升的房价已经成为一大社会公害，上至国家决策层下到百姓都为之焦急万分。无论是从民生、社会稳定还是经济可持续发展的角度来看，房价持续快速上涨的危险性都已被决策者高度重视。同时，房价过快上涨使得低收入人群住房问题越发突出。也正是在2007年，国家房地产宏观调控的基点发生的根本性的转变，即市场和保障都要抓、市场和保障不能偏的“两条腿走路”调控模式。

（四）调控的转折阶段（2008～2010）

2008年，我国房地产宏观调控是随着国家宏观经济运行状况的变化，以及宏观调控政策基调的变化而变化的。2008年，美国次级抵押贷款危机从金融领域传染到实体经济领域，由美国国内蔓延到全球。受次级抵押贷款危机的影响，我国宏观经济调控政策经历了迅速和大幅度的调整，由年初的“双防”转向“一保一控”，再转向“扩内需、保增长、促发展、调结构”，国内宏观调控基调一年多变。在此背景下，我国房地产宏观调控分为截然不同的两个阶段：9月之前的“去泡沫化阶段”和9月之后的促进阶段。

2008年上半年：这一阶段房地产政策的特征是平淡，因为在房地产市场自身下行和国际金融危机的冲击下，这一阶段的房地产市场调整是政策制定者们所愿意看到的。在政策上，在巩固以往调控成果的同时，重点落实国发〔2007〕24号关于加强保障性住房建设的精神。

对房地产行业既不打压、也不促进，他们更关心的是宏观经济的调控。

2008年下半年，美国金融危机暴发使全球经济急剧恶化，中国的GDP继续快速下行。前三季9.9%的增长率成为警示的信号，“保增长”也开始逐渐替代“一保一控”。从此时开始，房地产行业实质上进入政策拉升期。在11、12两个月多重强力政策的刺激下，居民购房贷款成本、税费成本明显下降，持续观望的购房需求得到一定程度释放，各地房市成交量出现了回升，整个行业在一片期待中进入了2009年。然而，出乎大多数的意料，2009年中国不少城市房价涨幅达到甚至超过了50%，有的甚至超过100%。于是，以去年12月“国四条”为标志，中国开始调控经济危机过后一路高歌猛进的房地产市场，但房价却是“越调越高”，楼市从“小阳春”一举进入“大阳春”。于是，在百姓的质疑声中，新一轮调控开始了。和上一轮调控的不温不火相比，本轮宏观调控呈现以下几个特点：第一，调控思路与过去有所不同。在前几轮宏观调控中，房地产被视为仅仅是经济政策的一部分，而非社会政策的一部分。把房地产视为单纯的经济政策领域，其GDP功能（对经济增长的贡献）被凸显出来，而其社会功能就被忽视。本轮宏观调控首次强调了房产的社会功能。第二，调控政策的针对性强，精确度高。本轮宏观调控在强调加大住房保障力度、增加住房供给、改善供应结构和加强市场监管的同时，重点放在了加强住房需求管理，尤其是坚决抑制不合理住房需求，对炒房投机行为进行精确严厉打击。第三，调控政策的力度大，如“国十条”首次提出：建立考核问责制，稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责。这意味着维护房价稳定已被纳入官员的考核体系，使地方官员不能再在遏制高房价上不作为甚至推波助澜，这是过去从未有过的，充分表明了中央政府稳定房地产市场的决心。

二、对策建议

虽然历经数年的“空调”和“越调越涨”之后，很多民众已经对房地产的宏观调控失去信心，更有甚者认为“房地产调控的政策公信力已消失殆尽”，但这次打破了“以往套路”的调控新政，迅速给中国房市带来的“转折性”变化，不仅一下子使楼市由“卖方市场”转变为“买方市场”，而且就连一些开发商和炒房者都不得不承认，新政下，中国一些大中城市的房价可能要降两三成。但是笔者认为，单纯靠政策调控价格，治标不治本，中国房地产要真正走上健康发展的轨道，除了房产新政更多的“精准之刀”外，尚需中国整体改革的推进。具体而言：

第一，改变过于倚重房地产的经济结构。2009年为了遏制金融海啸余波的蔓延，中国采取适度宽松的货币政策，直接催生了房产的异常火爆。但过分依赖房地产对经济的拉动也成为我国经济结构最不合理的部分。房地产业相对IT、生物制药等行业，技术含量低，对国力增强的综合推动作用有限；而且这一行业的兴盛是以资源损耗为代价的，因为土地是越用越少的资源。国家的实力提升，不可能靠房地产业暴利来实现。因此，我们必须加快产业结构调整，有计划有步骤地使房地产业退出国民经济支柱产业序列。

第二，深化财税体制改革。在1994年分税制改革后，我国现行的地方税体系呈现税种小而多、税源分散、涉及面广、收入零星的局面，缺少“站得住”的主体税种。另一方面，与世界大多数国家相比，中国把更多的责任下放给了省以下的地方政府，中国财政支出的65%由这些地方政府承担，地方政府所拥有的权利和承担的责任不对等。）因此，要提升政策效力，实现政策目标，就必须加强中央与地方的利益整合，协调双方利益关系，实现利益均衡。一方面，要合理配置税种，明确划分各级政府的财权，另一方面，加强地方税体系建设，培育地方财源新的增长点。此外，还要逐步建立规范、高效的财政转移支付制度。

第三、转变政府职能，改革政绩考核标准。由于传统的绩效考核标准和办法存在许多弊端，如政绩考核以GDP增长为重要指标甚至唯一指标，导致目前我国地方政府在贯彻落实中央政府的各项政策措施时打了折扣。因此，一方面，上级政府要强化责任（事故）追究制度，

使各级决策者在行使公共权利时，如履薄冰，如临深渊。为了国家，为了未来，科学发展。

另一方面，改革政绩考核标准，允许一些地区GDP零增长甚至是负增长。同时，完善地方政府利益约束机制，如尽快出台《土地出让金管理办法》，使土地出让金的支出有法可依。

第四，加快收入分配改革。改革开放30多年来，中国居民收入大幅增长，但分配失衡的问题也日益凸显。数据显示，内地基尼系数已激增至0.48，大大超出0.4的警戒线。收入差距过大，在目前我国缺乏多样化投资工具的背景下，导致大量资金炒股炒楼，最典型的如温州炒房团。因此，要让商品房回归消费属性的本质，一方面我们要扩大居民投资渠道；另一方面，要尽快启动收入分配体制改革，只有使调控和改革相结合，在定期的调控之下，进行金融、税收、土地、财政、收入分配等方面的长效改革，同时实现地方政府转型，中国房地产市场才能真正“健康”。

第五，改革现行的房地产开发模式，实行多轨制的开发与建设。应打破只有房产商开发房地产的格局，走房产商开发、政府开发、单位集资建房等多种途径。比如可以采取“政府出地，房产开发商建房”的办法，由政府提供成熟土地，按“代建制”即建设主体招投标的模式实施各类房屋的建设，房产商只能买卖地上建筑部分的房屋，地皮部分则以税收或租金方式由政府根据地价增值情况逐年累进或分年限向房屋购买者征收。还应改革现行的单一的供地制度，按使用方向实行有条件的土地“招拍挂”，如解决普通居民自住用房的“三限”土地招标（限房价、限地价、限户型）等。

第六，把改善民生与调整房地产供应结构紧密结合，努力增加保障性住房供给。有资料显示，我国香港地区、新加坡的保障性住房比例分别达到了50％和84％。我们有必要学习借鉴它们的经验，积极推进保障性住房的大规模建设，进而大幅度增加保障性住房比例。同时要加快制订、完善全国统一的保障性住房配售条件、流转、管理等的法律和制度规范，严格依法管理，杜绝弄虚作假、徇私舞弊等腐败问题，杜绝保障性住房的完全市场化开发和商业化投资炒作。

2 巴曙松:《物业税不可能解决房地产问题》，沪港经济，2010年第3期。

3 郑永年:《要预防房地产泡沫转化为社会泡沫》，中国发展观察，2010年第4期。

4 丁任重:《中国房地产业的调控效应与走势分析》，经济学家，2010年第5期。

5 周伟林:《中国地方政府经济行为分析》，复旦大学出版社，1997。

6 楼继伟:《深化财税体制改革，完善公共财政体制》中国投资，2005年第8期。