欧盟对华经济贸易政策变迁解析

1989年之后的几年，欧共体单方面中断与中国的高层往来、军事合作、政府贷款和合作项目，使得中欧经贸关系的发展受到严重的和阻碍，但自1992年起，由于中欧关系大体恢复，中欧经贸关系也开始了新一轮的发展。1995年7月，欧盟委员会提出了《中欧关系长期政策》，强调要同中国全面发展政治、经济和贸易关系，明确表示欧盟与中国应建立长期合作关系以保证自实现双方共同的目标。这是欧盟有史以来制定的第一个对华关系长期发展战略，它不仅是对1985年协定的深化，更重要的是它表明欧盟对华战略性政策框架初步形成，对中欧经贸关系发展具有重要的意义。1996年11月，欧盟委员会又公布了《欧盟对华合作新战略》，将欧盟对华长期政策进一步具体化，再次强调欧盟对华政策的全面性、独立性和长期性，表示要进一步促进双方在经贸、科技、发展援助等领域内的交流与合作。1998年3月25日，欧盟委员会公布了《与中国建立全面伙伴关系》文件，要求把中欧双边政治经济关系提高到欧美、欧日的同等水平上；支持中国尽早加入世贸组织等，并于2000年9月发表了关于执行1998年文件的报告。

为了使欧盟更加卓有成效地执行1998年确定的对华政策和追求欧盟与中国关系长远目标的实现，欧盟委员会在2000年报告的基础上又于2001年5月提交了《欧盟对华战略：1998年文件执行情况和促进欧盟政策更为有效的未来步骤》文件，制订了具体务实的中短期目标：在国际中与中国进一步接触，其中关于政治和全球性的对话格外重要；支持中国在法治和尊重人权的基础上转变为开放的社会，这是欧盟与中国关系的核心；使中国融入世界经济，这对中国继续改革开放具有重大意义，也是全面深化欧盟与中国的关系的关键；更好地利用欧洲现有资源支持与中国的交往；正确利用技术，扩大欧盟在中国的影响力。2002年3月，欧盟发表《国家战略报告：中国》，继续强调1998年和2001年欧盟对华文件所确定的对华政策目标，并进一步明确了对华合作的三个重点领域。第一，通过机构强化与能力建设、人力资源开发与构建稳健的商业法规框架以及促进私人部门的知识诀窍与技术的转移来确保中国经济与社会改革进程的可持续性；第二，通过提供知识和专业技能来促进可持续发展，协助中国谋求环境保护、社会发展与经济增长之间更好的平衡；第三，鼓励良好治理，促进法治、民主与经济、社会、政治与公民权利的履行以及强化构成市民社会的结构与进程。

一、利益诉求

与任何国家的对外经贸政策一样，欧盟对华经贸政策的变迁也反映了欧盟对发展中欧经贸关系的利益诉求以及这种利益诉求的动态变化，此外，欧盟1995年后的对华经贸政策中的一个重大变化是欧盟试图促进中国与欧盟的制度趋同，这在发展政策中体现得极为明显；另一个显著特点是欧盟对华总体政策越来越积极，而指导经贸实践的具体政策措施则越来越苛刻。

（1）出于欧盟经济利益需求

从既得的经贸利益来看，欧盟对华经贸政策与经贸关系实绩形成了相互促动的良性循环。1985年中欧贸易协定之后，欧盟与中国的贸易突飞猛进，1984年- 2000年间，中欧贸易额增长了近12倍。据中国海关统计，2001年，中欧贸易额达766亿美元，比2000年增长11%，其中欧盟进口409亿美元，同比增长7.1%，欧盟对华出口357亿美元，同比增长15.8%.按照中方统计，2001年，中欧占我外贸总值15%，欧盟是居日本、美国之后的我国第三大贸易伙伴。欧盟对华直接投资自1985年以来也取得了极大的进展。特别进入20世纪90年代，欧盟已成为中国吸引外资的主要对象，欧盟对华投资稳步增长。2001年，欧盟来华直接投资项目数为1217个，实际投入40亿美元。到2001年底，欧盟来华投资项目数达12583个，实际投入303亿美元。欧盟对华投资的增长快于我国全部直接投资的平均水平。1986年- 2000年期间，欧盟对华直接投资项目、合同金额和实际投资金额的年均增长速度分别达到29.0%、25.9%和25.9%，均高于我国全部外商直接投资的年均增长水平；欧盟对华投资的资金密集程度明显高于其他国家/地区的对华投资，2000年欧盟投资合同的项目平均规模超过800万美元，远远高于全部外商直接投资280万美元的平均水平。在技术出口方面，欧盟国家是中国引进先进技术与设备的最大供应者。2000年- 2001年，欧盟成员国向中国出口技术分别为2317项与1050项，合同总金额为130亿美元。截至2001年底，中国从欧盟成员国引进技术共13495项，合同总金额约672亿美元，占我国引进技术总额的一半左右。良好的中欧经贸关系实绩为欧盟对外经贸关系的促进与平衡提供了坚实基础，完全符合欧盟的经济利益需求，这促使欧盟在总体政策上重视中国，加强中欧经贸关系。

从潜在的经贸利益看，欧盟将继续在政策上支持中欧经贸关系的发展。2001年，中国GDP位列世界第6位，而欧盟2001年文件认为，“按照购买力平价”，中国的经济实力总体上已经与日本持平，仅次于美国。而且，中国已成为电信、运输、能源和环保等行业的全球生力军和重要市场；据估计，到2005年，中国还将拥有3亿互联网用户，而同期美国的用户数量为2亿。2001年中国对外贸易已经突破5000亿美元，为世界上第七大贸易国；中国所吸引的外国直接投资迅速上升，仅低于美国而跃居世界第二，已连续9年成为吸引外资最多的发展中国家。而欧洲由于正在建构一个全新的市场结构与政策结构使企业与消费者预期谨慎，从而对欧盟经济增长产生了暂时的不利影响，经济活动难具活力。欧盟1961年- 1970年国内生产总值平均增长4.9%，1971年– 1980年降为3.0%，1981年-1990年再降为2.4%，1991年- 2000年更降至2.0%，同期美国则分别为4.2%、3.2%、3.2%和3.4%；而且，与美国和日本不同的是，欧洲的外贸依存度更高。与此同时，我国对欧盟出口仅占其自盟外进口总额的5%左右，欧盟对华投资占其对盟外投资的比重还不到2%，双方合作潜力依然巨大。加速发展中欧经贸关系将为欧盟获得廉价优质的资源与商品（服务）、存量与增量庞大的出口市场以及稳定与高回报的投资场所，有利于促进欧盟的经济增长。因此，为中欧经贸关系提供政策保障显然符合欧盟的经济利益需求。

（2）出于欧盟国际政治利益需求

2000年欧盟葡萄牙首脑会议所确定的未来五年战略性目标明示了欧盟不仅要在欧洲成为领袖，而且要在世界上树立领袖风范。这种愿望是由欧盟的经济实力所激发，也将由经济实力来保证。按人口、GDP、资本输出以及对外贸易等指标（根据OECD统计）来衡量，欧盟的经济实力超过美国居世界第一。而随着欧盟的扩大，欧盟的经济实力将进一步加强，尤其重要的是，欧盟不仅因为新加入国家正处于经济起飞阶段而拥有更大的市场规模与市场容量，而且欧盟作为世界上最大的资本输出国和商品与服务出口国，再加上欧盟相对宽容的对外技术交流与发展合作政策，对世界其他地区的经济发展特别是包括中国在内的发展中国家至关重要。欧盟是经济“巨人”，但欧盟并不甘心仅仅如此，因而，欧盟正在谋求并且正在逐步成为与美国模式大不相同的重要政治力量。欧洲的目标不仅是要制定世界贸易规则，为了保证外部经济对欧洲的稳定性和确定性，欧洲也将要求参与乃至直接制定国际货币规则，欧元是谋求这个权力的起点。欧洲将会凭借强大的统一货币来参与国际货币体系规则的制定，遏制美元霸权，伸张欧洲货币利益。由于经济实力的支持和欧洲各国货币在世界货币体系中的实际地位决定了欧元的崛起和强大是不可避免的。

但是欧盟的国际权力需求采取了完全不同于美国单边主义的“温和模式”——欧盟尤其重视在国与国之间通过接触、对话与合作来扩大共识和解决分歧，不搞硬性对抗；在处理国际事务中十分重视并寄希望于“多边主义”，强调共同利益、权力分享和遵守有约束力的共同游戏规则等。这必将为更多的国家所接受，同时也将为诸多的国际组织所欢迎。“9.11”事件不仅更加强化了欧盟的信念，而且也更加强化了国际社会对欧盟模式的认同。在欧盟看来，“9.11”事件是一个历史的转折点，它使得在国际社会中一些早已存在的问题凸现出来，在全球化的，局部的不稳定必然会带来全球性的后果，为此，欧盟强调在多边体系之中、通过有效的国际性的手段来对抗恐怖主义；欧盟希望“9.11”事件之后的国际秩序会有一个良性的发展，加强与包括阿拉伯国家在内的第三世界的关系，通过加强与这些国家的对话，通过更大程度地向这些国家开放市场来促进它们的发展，促进它们与欧洲各国的联系，进而稳定这些国家内脆弱的政治制度。在对外贸易方面，欧盟委员会主管贸易的委员巴斯卡尔·拉米9月17日在欧洲议会演讲时表示，未来贸易政策的首要目标是谋求稳定与安全，向第三世界国家更多地开放市场，通过WTO等多边贸易体系，在共同的法律框架之下，加强同第三世界国家的联系，这符合欧洲的利益。因此，考虑到中国的政治经济地位，不难理解，发展中欧经贸关系就成为欧盟谋求国际政治利益战略的一个重要组成部分。

同时，也要清醒地认识到欧盟对华政策的内在涵义。对外政策大体可以分为五类：信号性政策、试探性政策、条件性政策、分离性政策与实施性政策。信号性政策只是一种外交辞令、姿态与信号，既不存在责任问题，也不存在执行问题；试探性政策是谋求一种回应与反馈，可能成为下一步政策决策的基础；条件性政策是取决于一定条件才得以执行的政策；分离性政策在很大程度上表现为话语与行动存在背离现象，或至少利用话语的不完整性，最典型的例子是欧盟将中国从“非市场经济国家”名单上删除，但在实践中，主要还是按照非市场国家的标准来处理的；实施性政策一般都是技术性很强的政策，如关税政策、技术标准等。可以说，欧盟对华政策文件中这些涵义都得到了体现。对外政策含义的多重性为欧盟在处理中欧关系以及谋求中国对欧盟的支持方面准备了广阔的活动空间。

（3）欧盟对华经贸政策更为关注制度趋同

中欧双方在很多政治领域还存在着巨大的分歧，如人权、西藏、等，中欧关系已经因此而遭遇过挫折。正如欧盟2001年发布的《欧盟对华战略：1998年文件执行情况和促进欧盟政策更为有效的未来步骤》文件所表明的，“跟中国建立伙伴关系不是一件轻而易举的事。中国的政治体制不同于欧盟与之保持密切联系的其他大多数主要国家，欧盟对人权等问题的关注间或导致双方关系紧张”。2001年文件是欧盟对华政策的最新立场和行动要点，它既表明了欧盟通过长期政策的制定希望保持良好的可持续的中欧经贸关系，也同时表明了欧盟的担忧，这种担忧既来自理解中国问题的困难，也来自中国对欧长期政策的不明朗与非法律化，还来自欧洲人认为的中国政治的不确定性。在2002年《国家战略报告：中国》对中国的形势中，欧盟的担忧再次得到体现。实际上，1995年之后，欧盟对华经贸政策的一个重大变化是欧盟不仅强调经贸关系的发展，而且更为关注经贸关系作为一种政治工具来谋求融入国际社会，谋求中国与欧盟的制度趋同，这在欧盟的“发展合作”领域体现得最为明显。

欧盟的对华合作已开始转向“外部性”很强的领域，如与改革、环境与可持续发展以及良好治理与法治等，这与欧盟试图将完全纳入国际社会的意愿是一致的，同时也是为了降低欧中交往的政治成本。特别重要的是，由于政治体制等诸多因素的巨大差异，政治关系的变化往往会给中欧经贸关系带来很大的不确定性，因而，从欧盟来看，制度趋同会使发展政治关系拥有共同基础，从而有利于降低中欧经贸关系的不确定性，促进中欧关系的良性发展。

（4）对华总体政策与具体政策措施相分离

虽然欧盟对华总体政策越来越积极，但是，在指导对华经贸实践的具体政策措施上，欧盟却日趋苛刻，最为典型的领域是安全技术标准、欧盟对华反倾销与WTO的特保机制等。欧盟的安全技术标准尽管绝大多数并不是可以针对中国的，但对中国也是极为不利的。欧盟的安全技术标准主要涉及食品卫生和食品安全、产品的安全标准、劳保标准、环保标准和无线电干扰技术标准等。近年来，随着的发展和对消费者权益保护的加强，欧盟安全技术标准日益严格，所涉及的领域日益广泛。这些技术法规对欧盟以外的国家，尤其是众多的发展中国家来说，无疑是技术壁垒。尽管欧盟至今尚未形成统一的、公开的技术性贸易壁垒政策，但客观上形成了体系越来越完善、效果越来越明显的技术性贸易壁垒。欧盟经济发展水平高，其质量技术和检验检疫标准高于我国相关标准，甚至高于国际标准，这使得我国的产品进入欧盟市场的难度将越来越大。欧盟2002年将成立“欧洲食品权力机构”，统一管理欧盟内所有与食品安全有关的事务。，欧方坚持对我输欧禽肉产品实行逐批检验；我国酱油、花生、茶叶等产品多次遭到欧盟快速预警通报机制的通报。此外，欧盟还敦促中国尊重国际劳工组织在有关大会上提出并得到国际社会认可的劳工标准以及强化产品的环境标准。欧盟的技术标准具有普适性与刚性特点，即根据欧盟自身利益的需要适用于所有输欧产品与服务，而不是针对具体国家；欧盟技术标准只会越来越多，要求越来越高，而不会降低。当然，由于中国某些商品在欧盟市场占有率很高而引起的该类商品标准的制定，实际上是欧盟充分技术标准普适性的名义来遏制中国商品的大量出口，保护了欧盟的同类商品制造商，是实际上的贸易歧视，打火机的CR标准便是典型的例子。

欧盟对华反倾销也是顺利发展中欧经贸关系的技术性障碍。欧盟最早对我国出口产品发起反倾销调查，对我国出口产品反倾销立案也为最多，立案高达93起。尽管欧盟已经从1998年起不再把中国列入其反倾销政策中的“非市场经济国家”名单，但是附加了关于市场经济地位的五条标准和分别税率的八项条件（现简化为四项条件）。

目前，中国仅有7家获得市场经济地位。欧盟对华反倾销政策仍具有较大的歧视性，中国企业（尤其是国有企业）获得市场经济地位仍面临极大的困难，这无疑会增加中国产品进入欧盟市场的难度。

中国加入WTO后，欧盟在对华反倾销、反补贴以及技术性贸易壁垒领域并不会因为中国的入世而变得宽松或至少“一视同仁”，相反，由于过去针对中国的关税与非关税壁垒因为中国的入世而日渐消失或减弱，欧盟将会更加强化对这些为WTO规则所允许的合法贸易政策工具的运用，以保护欧盟的产业。就中国方面来说，由于我国的对外贸易增长迅速，我国出口商品因为劳动力成本因素或企业价格竞争而价格低廉，我国出口商品由于我国总体的经济技术水平不高而在技术标准、环境标准乃至劳工标准上与欧盟的要求有较大差距，我国企业对欧盟的政策法规与技术标准了解甚少，因此，欧盟的保护行动不断成功，这也更进一步强化了欧盟的“反中国出口商品偏好”。此外，随着中国入世议定书的签署，欧盟又获得一个新的直接针对中国的贸易政策工具——“特定产品过渡性保障机制”《中国加入世贸组织议定书》第16条，而且期限长达12年。2002年6月，欧盟已就中国的特保条款立法，要求根据特保机制对中国产品实施数量监督。

二、未来走向

可以肯定的是，欧盟对华政策主流在可预见的将来仍将是积极的，这不仅是由于欧洲的经济增长需要中国的贡献，也由于欧盟谋求国际权力需要中国的支持，还由于全球的解决需要中国的合作与参与。欧盟经济的低速增长速度与中国稳定的高经济增长使欧盟支持中欧经贸关系的发展具有巨大的利益所得；欧盟作为一个独立的国际政治实体正在极力谋求获得国际规则能力与国际行动能力，这包括多边体系、欧元与欧洲货币权力、世界贸易规则以及欧美日冲突制衡机制等。欧盟的国际政治经济利益需求要求有实力强大的国家支持，这就使欧盟不能忽视与经济迅速发展的中国发展良好持续的经济关系，扩大在中国的力。而且，正如欧盟2001年文件所表明的，“从全球化角度来看，中国这样一个地域辽阔的国家既是一切国际性和区域性重大问题的症结所在，也是解决问题的关键所在。所谓接触，就是要建立全面的联系，以便在一切共同关心的问题上达成共识，协助世界各国共同解决国际性和区域性问题”。但是，欧盟始终是“自我利益导向”的，这可能会在不同的时间里在不同程度上对中欧经贸关系产生不同的影响，对这种不同影响的和预测有助于我国采取适当的政策措施更好地发展对欧经贸关系，支持我国经济增长和经济安全。当前的核心任务是强化对欧洲以及中欧经贸关系的，制定我国对欧经贸关系长期政策。

在发展对欧长期经贸关系中要实现四个层次的平衡，即对外与对内的平衡、对欧盟与对其他地区的平衡、对欧盟的政治与经济的平衡、对欧盟与对其成员国的平衡。

首先，要做到对外与对内的平衡。考虑到全球化、中国与国际经济的密切关系以及我国在经济起飞阶段所需要的外部支持，大力发展与包括欧盟在内的一切国家的经贸关系有利于我国的经济增长，但考虑到我国独特的文化传统、价值观、政治体制、意识形态、外交政策与巨大资源规模，我国在大力发展对欧经济关系的同时，应更多地关注国内经济的发展，从而既保证获得对外经济交往的收益，也能有效维护国家经济安全。随着改革的深入，我国的经济结构正在日益改进，市场结构也在逐步成熟，而传统的社会结构也在逐渐化，这极大地提升了我国经济增长的潜力，因此，“眼睛向内”的发展模式已经具备条件。

其次，要做到对欧盟与对其他地区的平衡。大力推进各种形式、渠道的东亚合作，积极促进东亚真正形成一支区域性力量，我国过去重美日而轻欧洲的对外经济政策必须适时调整，建立起相对平衡的中美、中日与中欧经贸关系政策框架，既有利于我国继续与世界三大经济力量的经济交往，同时也避免受制于美日的被动局面。

再次，要做到对欧盟的政治与经济的平衡。国家之间的经济关系首先表现为政治关系，而且政治关系发展的不顺往往对经济关系的发展具有很大的制约性，因此，我国对发展中欧经贸关系的中长期政策的核心在于经济与政治双管齐下。在大力发展中欧经贸关系的同时，加强双边政治对话与合作，发展良好的政治关系，形成经贸推动政治，政治促进经贸的良性循环。

最后，要做到对欧盟与对其成员国的平衡。为避免因为欧洲一体化内部事务的二元体制而导致中欧经贸关系发展的巨大波动，中国的对欧长期政策必须是“两手抓”的政策，一手抓欧盟，一手抓成员国。马约之后欧盟的经济决策权日益集中，因此，为发展中欧经贸关系必须加强与欧盟层面的接触与合作。我国在抓欧盟的同时不能忘记各成员国是执行中欧经贸关系的真正主体，民族国家的行为模式仍是主流，并且欧盟的对华经济政策也是成员国共同决策，因此，我国对欧长期政策中国别政策是其重要，与各成员国建立密切的经济关系是极为迫切的，特别是与欧盟大国之间的经济关系。