关于国有资本市场化的制度设计——对国有经济主导实现形式的构想

内容提要

探索国有制的市场经济实现形式，首先必须理清国家与国企各自的社会经济功能及其相互关系，在此基础上进行制度设计，解决作为政治机器的国家如何管好国企和作为经济组织的国企如何体现国家意志的问题。

建立独立、统一的国有资本运营机制：国务委员会下设国有资本代表组织，代表国家统一所有全部国有资本；在实业化的国家控股（股份）公司和国有资本代表组织之间设立国家持股企业（国有独资有限公司），从事价值形态管理和资本运作，作为国有资本的出资人向国家控股公司投资。目前新成立的中央和地方国资委并未存根本上解决政企或政资不分的核心问题，因而该方案只能是过渡的“暂行方案”。

国家推行“股权代表资格制”：国家持股企业把资本按大小和种类分作若干等级，股权代表按照自己所取得的不同等级的资格领有相应的或更少的唯一一份股本代表国家持股企业对国家控股公司投资。股权代表凭借自身的能力，相应取得一部分社会生产资料支配权，他们是拟制资本所有者，所领有的资本不能继承或转让。

国家推行“职工股权制度”：据职工贡献大小职工股权分配给职工，组成职工股权大会。职工股权大会坚持普遍参加的原则，分不同情况，以一人一票和一股一票等多种方式让职工参与企业管理，并选出职工董（监）事。每个会计年度董事会根据经营效益确定职工股权的每股收益，按股权大小分配给持有人。

社会主义市场经济以公有制和市场经济为特征，其中公有制以国有制为代表，因而进行社会主义市场经济制度创新的核心任务是探索国有制的市场经济实现形式。要完成这一任务，首先必须理清在社会主义市场经济条件下，国家与国企各自的社会经济功能及其相互关系，在此基础上进行制度设计，解决作为政治机器的国家如何管好国企和作为经济组织的国企如何体现国家意志的问题。

一、区别对待国家与国企的两种性质不同的关系

国家作为特定历史条件下（有阶级存在）的 社会组织形式，其基本经济职能有两点，一是维护统治阶级的根本利益，二是推动社会生产力的进步。这两种职能反映在我国社会主义初级阶段就是：一、维护居于统治地位的以工农为主体的全国人民的根本利益，实现共同富裕；二、解放和发展生产力，实现民族复兴，促进人类文明进步。换言之，就是积极发展公有经济，维护其在国民经济中的主导地位（主要是发挥国家国有经济所有职能）；及进行社会经济管理，促进国民经济持续、快速、健康发展（发挥国家社会经济管理职能）。在我国现阶段，国家的经济职能就此两种，国家只能而且必须是围绕这两点来进行各种经济`活动。政府与国家是两个不同的概念，政府作为国家的行政机关，在经济上体现国家的社会经济管理职能，以社会公共机构的身份出现，应着力体现市场经济的公平、秩序、效率，不应特别代表任何主体的利益。

企业是社会经济的主体，是市场竞争的参与者 ，其追求的最高目标是获取最高合法利润和实现长远发展目标。国有企业是国家与企业在市场经济中的结合点，它有体现某些国家意志的一面（如按劳分配、党的领导、职工的主人翁地位等） ，但从根本上讲，作为企业，其存在的价值是创造利润，而不是体现国家意志，因而国企在体现国家意志时，必须要与企业追求的最高目标相一致，否则就必然要损害企业利益，破坏企业功能，从而最终造成国家意志无法体现。

正确处理国家与国企之间的矛盾，关键是要正确认识、区别对待国家与国企的下述两种性质不同的关系：

（一）、国企作为市场经济主体，与其它企业拥有相同的、完整的、独立的法人权，其与国家是被管理者与管理者的关系。企业应合法经营、照章纳税，国家应为企业提供健全的法制环境、良好的社会经济宏观环境和平等的市场竞争环境。在这个角度上，政府只对国企体现其社会经济管理职能，而不体现其经济所有职能；国企只是普通的营利组织，与私企、外企没有区别。

（二）、国家作为资本所有者，和一切投资主体（民间资本、国外资本）一样，与国企是平等的经济（业务）合同关系，遵守同样的市场规则。国家以追求理想的投资回报和扩张效益为目的，选择企业进行投资，企业以自己的经营业绩维护自己的市场地位。在这个角度上国家在国企只体现国家的经济所有职能，而不体现其社会管理职能。国家可以在国企成立党、团、工等组织，但必须明确以有利于国企的营利和扩张为根本。有中国特色的社会主义市场经济的“特色”正体现于此，以此为切入点来探索公有制的市场实现形式，就理顺了国企改革的思路。

从我国目前的经济体制看，国家与企业的两种不同性质的关系都通过政府来发生，两种不同性质的关系纠缠不清，使得政府工作目标矛盾、身份不清，把政府拘于矛盾和困难的中心，形成企业（不只国企）改革、政府职能转换、国有资本经营管理上所遇到的诸多困难的根源，困绕着我国国民经济的健康发展（如：经济增长、结构调整等）和国家经济意志的正常贯彻（如：就业、技术创新、提高管理、合理分配、壮大国企等）。这一观点是目前理论界和企业界较为一致的认识，但大多认为这是一“死结”，没有进一步深入下去找到出路。

二、建立独立、统一的国有资本经营机构

基于上文分析，笔者认为必须设立独立于政府、能够代表国家掌握全部国有资本的投资经营机构，建立独立、统一的国有资本运营机制，作为国有经济的主导实现形式，再辅以其它各种行之有效的实现形式，来构建我国市场经济的微观领域。

国家以国务委员会为国家执行机关，全面体现国家意志，维护以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度和与之相适应的其它社会制度。国务委员会下设互不隶属的行政机关和国有资本代表机关，行政机关行使国家的政治、经济和社会行政管理权，国有资本代表机关行使国家的国有资本所有权。国家元首是国务委员会的首脑，在经济上是全部国有资本的人格体现和“终极董事长”。

人民政府是国家行政机关，负责社会发展、经济管理、人民生活提高等国家行政事务。在社会主义市场经济中，政府是以社会公共机构的身份出现，其职责是：公平、平等地对待一切社会经济主体，维护市场平等、有序竞争，按照三个“有利于”的原则促进整个社会经济持续、快速、健康发展。中央政府和地方各级政府不对任何国有资本行使所有和兼管等权利，不对国有资本的经营管理负任何责任，彻底从经济业务中解放出来，集中精力做好行政管理工作。实现这一转变，既要调整政府的工作方向，又要对几十年形成的利益格局作根本性改变，涉及到政府的方方面面，是一项复杂浩大的工程，必须有切实、稳妥的方案。

各级政府从事社会行政管理的目标是：贯彻国家意志，促进社会主义国家全面进步；创造良好的社会经济宏观环境和健康的市场秩序。政府的一切经济管理工作必须以此为出发点和落脚点，改变目前各地政府片面追求GDP增长率和竞相提供优惠政策吸引外来投资的低级行为。

确实改变政府角色、充分发挥政府的社会经济管理职能，应注意以下一些问题：

（一）、中央政府把经济综合协调权放到首位，强化综合经济管理部门的职能，应用好经济计划和财税、货币、外贸调控相结合的综合协调功能。应明确这样一个原则：企业是经济建设的主体，社会组织、民间团体是社会管理的主体，只要是市场和社会能做的事政府的职责就是创造让市场和社会组织发挥作用的条件。

（二）、在加强对地方宏观控制的前提下下放权力，把部分部门专业管理权和地方性事务管理权放到省级政府，同时加强地方协调和区域合作。要取消地方政府的经济审批权、资源拍卖权，前者交给社会组织和业主自治，向政府备案，后者交给国有资本代表组织，转化为国有资本。政府的经济资源就是税收和少量的费收，其它的经济资源是国家（国有资本代表组织）、企业、社团和个人的。政府不得进行商务投资，而只提供不收费的公共产品。实行普遍国民待遇，开放一切经济领域，国家持股企业、公民个人、其它企业、社会机构等任何经济主体享有公平的投资、经营权利。

（三）、加强行政咨询和民主监督机制。在切实发挥宪法规定的人大立法、监督功能，积极发挥政协参政议政功能的同时，注重同专家学者和社会人士组成的社会团体、民间组织加强交流，大兴调查研究之风，使政府的决策更加公开、民主、科学、权威。逐步培育“企业是社会经济的主体，社会组织、民间团体是社会管理的主体”的基本社会制度，尽可能淡化国家（实际是党和政府）的强制管理和暴力专政作用，真正使国家(人民民主专政的机关，拥有庞大的国有资产和强有力的专政工具)、政府(社会生活和经济秩序的守护者)、社会组织(社会生活的参与主体和管理主体)、企业和公民个人都在发挥各自应有的作用。

（四）、建立公平的竞争环境、良好的法治秩序和安定的社会环境是基层政权的基本任务，改变对基层政府的评价标准，对基层政府不应有经济发展指标的考核，应着力考核其社区服务功能和基层自治功能，使其专心搞好发展规划、社区建设、教科文卫、市场管理、社会治安、福利保障、社会公益、人口环境等社会发展的基础工作，夯实公平、有序、安定、发展的国家基础。