政府从经营企业转向经营资本是我国国有经济市场化的必由之路

[摘要] 国有经济的市场化改革，是指对形成于计划经济体制的国有经济的企业制度，政企关系，运行机制等进行市场化的改造。而从市场化的企业制度，政企关系以及运行机制三个方面对我国国有经济的市场化改革进行理论探讨和现实剖析，可以发现，实现政府由经营企业到经营资本的转变，使国有企业名符其实，即仅仅是企业资本国有，而不再是企业国营，是完成我国国有经济市场化改造的必由之路。

[关键词]经营企业经营资本市场化

一、引言

所谓国有经济的市场化改革，是指对形成于计划经济体制的国有经济的企业制度，政企关系，运行机制等进行市场化的改造。在我国二十多年的经济体制改革历程中，实现国有经济的市场化改造，始终是经济体制改革中心环节。然而，时至今日，这一目标仍然没有完全实现。究其原因，笔者认为，并非推进国有经济市场化改革的目标出现了偏差，也不是改革推动者的勇气和决心不足，而是没有找准改革的切入点和路径，理清改革的顺序和进程。本文拟从企业制度、政企关系、运行机制三个方面对国有经济市场化改革问题进行粗浅的探讨，以期澄清理论认识上的一些误区，减少改革实践中的盲目。

二、企业制度的现实要求

国有经济的市场化，当然最根本的标志是国有企业的市场化，而国有企业市场化的核心，则在于建立市场化的企业制度，为此，在我国国企改革的历程中可谓是不遗余力，无论是放权让利、利改税、承包制，还是建立现代企业制度，实际上都是力图从制度上推动国有企业由计划经济中的政府附属物向市场经济中的“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的市场主体转变，而且以“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”为基本内涵的现代企业制度，实际上也反映了市场经济对企业的要求，但是，迄今为止，这一制度并未普遍建立起来。究其根本原因，是进入企业的各要素所有者的市场主体地位没有最终确立，这样，企业各要素所有者的平等契约关系也就缺乏现实的基础，最终导致企业市场化的基础――一个(或一组)由各类资源所有者缔结的市场合约（周其仁，2000）的虚拟化。

在现实的改革中，尽管曾经在两权分离理论的指导下，极力推动企业经营自主权的落实。从1988年颁布《中华人民共和国全民所有制工业企业法》到1992年颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，再到1993年颁布《公司法》，实际上都是在围绕这一目标进行。但是，这一改革的结果只是把计划经济中企业作为纯粹的政府附属物演化成了企业内部货币资本所有者对其它要素所有者的无限权力和无限责任，而没有把企业造就成建立在市场合约基础上市场主体。在企业内部各要素主体之间的权力分配格局中，货币资本的所有者（或者说经济意义上的所有者）――政府所行使的权力往往超越“资本的权力”，而其它要素（如人力资本所、劳动力等）有者的主体性权力则仍然受到限制。例如，目前政府仍然拥有对企业经营者的行政性任免权，对企业本身社区化功能设置权等；而作为人力资本所有者的企业经营者和作为劳动力所有者的企业员工自由选择市场合约的权利仍然受到限制；个人往往只能在给定的国有企业组织的框架内竞争，既不可以从他认定无效的企业组织中“退出”，更不能创立与集中选定的国有制模式竞争的生产组织，或者说“退出”和“创立”的成本非常高昂。根据权力和责任相匹配的原则，当企业出现危机时的责任也就理所当然地要由权力无限扩张的货币资本所有者来无限承当。这恐怕就是在承包制中出现“包盈不包亏”，公司制企业中出现经营者年薪只看级别不看绩效等现象，以及国有企业的不良债务总是要由政府最终偿还的最符合实际情况的理论解释。

造成企业内部各要素主体之间的地位不平等，权力不对称的根源在哪里呢？有人归因于公有制，进而力主国有资本退出，对国有企业进行私有化改造，认为私有化以后，市场化的种种问题和障碍就会迎刃而解。但是，实际上真正的根源并不在于公有制本身(因为，私有化并不意味就能实现市场化，如前苏东地区，相反，在市场化的经典国家，如英美诸国却一度上演了国有化和私有化的轮回剧)，问题的真正根源在于计划经济体制中政府直接经营企业（或者说把国有资产等同于国有企业）的状况还没有根本改变。在政府直接经营企业的情况下，尽管我们强调“两权分离”，强调把企业推向市场，但是， 政府的行政权力对企业经营行为的直接干预并没有消失，只是从企业外部移植到了企业内部，并与国有资产相结合，形成国有企业中货币资本所有者的资本性权力无限扩张，其它要素所有者的主体性权力最终受制于货币资本主体的机制。可以说，迄今为止的国企改革，只是完成了企业市场化的一半，即把存量企业推向了产品市场，而企业市场化的另一半，即企业本身也成为市场配置资源的结果，则由于政府仍然在直接经营企业而任重道远。要完成国有企业市场化改造的另一半，治本之策在于实现政府经营企业到经营资本的转变，复归政府在国有企业中的“资本权力”，确立其它要素所有者的市场主体地位，这也是国有企业深化产权改革，建立现代企业制度的根本立足点和现实要求。

三、政府职能转变的切入点

国有经济的市场化，，实质上是把两国有企业由计划经济体制中一个利益主体（即政府）裂变为市场经济体制中的两个利益主体（即政府和企业）。因此，转变政府职能，实现政企分离，建立适应市场经济体制的政企关系，也就必然成为改革的基本目标之一，而且，转变政府职能，实现政企分离的目标在经济体制改革之初就被明确了下来。以1992年党的十四大确立市场经济体制改革目标为分水岭，转变政府职能的改革经历了两个阶段，前一阶段是以增强企业主体性能力为目的的“分权式”（包括行政性分权和经济性分权）改革，后一阶段则是以强化宏观调控，弱化微管理，实现政企分开，理顺政府与市场的关系为目的的一揽子改革。但是，至今政企分离的目标并未在市场经济体制的框架中实现。如果说十四大以前的改革主要是企业面对政府在放权过程中的种种梗阻而无可奈何的话，现在则是政府面对在企业失控状态下的大量国有资产浪费和流失而无可奈何。究其原因，并非改革的目标出现了偏差，也不是改革的勇气不足，而是没有找准改革的切入点。

当然，从单纯的市场经济体制中政企关系重构的层面看，由于已有较为成熟的市场经济理论体系和实践模式可引用和借鉴显然要容易得多，我们的改革也正是遵循这一思路进行的，但现实的难题是，对国有企业而言，即使是经济体制实现了从计划经济到市场经济的转变，政府不仅是国有企业的宏观调控者，而且是它的所有者，如果作为所有者的政府和企业的关系没有理顺，则作为宏观调控者的政府与企业的关系也难以理顺，因为无论是作为宏观调控者还是作为所有者，政府是同一个政府，其利益是一体的，这也正是改革到了今天仍然无法解决政府“越位”、“缺位”的、和“错位”问题的根本原因。因此，要实现政企分离，必须以理顺政府作为所有者和企业的关系，真正实现企业国有资产的“两权分离”为基础。构建这一基础，在笔者看来，实现政府从经营企业到经营资本的转变是切入点，因为实现这一转变，首先是明确了国有资产安全的责任主体是政府，政府作为所有者必须对国有企业的经营者进行严格的监控，而不是把国有资产的保值完全寄希望于企业经营者的自觉行为，这就可以解决国有企业的“所有者缺位”问题，避免国有资产及收益的流失；其次，明确了国有资产的资本性质和经营主体，为国有企业的产权交易，国有资产的“进”与“退”提供了理论依据和现实载体，既可以从根本上解决国有企业的“内部人控制”问题，又可以解决政府目标和企业目标不一致的矛盾，拓展国有资产保值增值的内涵和渠道。这实际上也就构筑了国有企业“两权分离”之后的权力制衡机制，解决现实改革制度设计中的“放权悖论”（刘世锦，1995）问题。即政府在弱化微管理职能，放弃直接干预企业生产经营活动权力，确立国有企业的市场化利益主体地位的同时，构建国有资产所有者的实体性利益主体，制约企业经营者行权，保证其符合企业的整体利益最大化的目标。， \ 四、市场机制发挥作用的基础

国有经济的市场化改革之所以成为我国经济体制改革的中心环节，是因为其最终目的，不仅仅在于使国有经济本身按市场化的方式运行，而是要使整个国民经济体系按市场化的方式运行，以市场机制的自由选择和公平竞争原则取代计划机制的命令安排和行政部署原则，既焕发国有经济的活力，又调动其它经济主体的积极性，提高整个国民经济体系的资源配置效率。但是，在我国目前的经济体制中，市场机制并未完全取代计划机制而充分发挥作用，是当前各界对我国经济体制改革现状的共识性基本判断。而所谓市场机制并未充分发挥作用，也就是指自由选择和公平竞争原则没有在整个国民经济体系中得到普遍的体现。具体表现在，同处一个市场，但国有企业在相当程度上处于贵族地位，拥有许多特权（包括市场空间垄断、资源获取特权等），而这些特权都是来自于政府在制度设计和政策安排过程中对国有企业利益倾斜偏好。如上个世纪八十年代的“价格双轨制”，九十年代的股票市场的融资准入制度安排，以及至今仍未开禁的行业准入限制等。

从计划经济的体制贯性看，国有企业在市场中的贵族地位是政府控制经济的“权力情结”没有完结的结果，国有企业的特权只不过是政府行使和体现其经济控制权的方式和载体。不过，在笔者看来，除此之外，还有更深刻的经济根源，即政府与国有企业之间形成于计划经济体制的特殊利益关系还没有得到校正。目前，尽管我国已建立了市场经济体制的基本框架，政府已主要以宏观经济管理者的身份出现于市场之中，但政府和国有企业的利益关系远远没有和其它企业的利益关系那么超然。首先，政府的财政收入仍然主要由国有企业提供，目前尽管国有企业在整个国民经济中的份额只有三分之一左右，却提供了近三分之二的财政收入；其次，国有资产的保值增值依赖于存量国有企业的良好经营；第三，政府对国有企业的经营绩效承担了最终的风险责任。这种特殊的利益关系再加上依附于行政序列的企业倒逼机制，也就构成了政府在制度设计和政策安排过程中注重保护国有企业利益的合力，而这一倾向的结果是必然形成对其它经济成份的歧视，阻碍市场机制作用的充分发挥，市场经济体制的完善。因此，要充分发挥市场机制的作用，完善我国市场经济体制，使市场经济体制的制度安排真正成为利益关系调整市场化的行为引导，就必须以割断政府和国有企业这种特殊的利益关系为基础。

割断政府和国有企业这种特殊的利益关系，最隹的选择就是实现政府由经营企业到经营资本的转变，因为实现这一转变，尽管政府和国有企业的利益关系与和其它企业的利益关系仍然会有特殊性，即除了宏观管理者和微观市场主体之间的关系之外，还存在资本所有者和企业的关系，但是，这种特殊性将是受到严格限制的关系。首先，作为资本要素主体的政府，在国有企业中的利益只是企业的剩余收益，相应的权力和责任也只是资本的剩余索取权和以出资额为限的有限责任；其次，作为资本经营主体的政府和国有企业的利益关系是建立在动态而不是固化的市场合约基础上，既可以在存量国有企业中行使资本的剩余索取权实现利益，规避风险，也可以通过撤资方式来实现之。这样政府不惜背上“与民争利”之名，动用一切资源和权力搞活搞好所有存量国有企业的利益驱动力也就自然消失了。因为在这种政企关系格局中，因为企业能为政府带来更多的剩余收益或它的经营行为更符合政府的其它目标（如公共产品的产出效率更高、能提供更多的就业机会等），政府才给企业投资，企业才成为国有企业，而不是因为是国有企业，政府就必须保障它的续存。这样，政府也就可以在完善社会主义市场经济体制改革进程中摆脱既要当“裁判员”，又要当“运动员”的困扰，轻装上阵，致力于完善市场经济体制，充分发挥市场机制作用的制度设计和实施。

五、小结

从以上几个方面的分析可以得出一个基本结论：实现政府由经营企业到经营资本的转变，使国有企业名符其实，即仅仅是企业资本国有，而不再是企业国营，是完成我国国有经济市场化改造的必由之路。而实现这一转变，核心内容是在政府的权力结构体系中实现“政资分离”，并以此为起点，一方面加强宏观调控体系的建设，健全和完善政府的宏观经济管理和调控功能；另一方面改革国有资产管理体制，明确和规范政府作为国有资产所有者的主体地位和权力。

主要参考文献：

《公有制企业的性质》，周其仁著，《经济研究》2000，6

《中国国有企业的性质与改革逻辑》，刘世锦著，《经济研究》1995，4

《政企关系演变的实证逻辑－我国政企分开的三阶段假说》，王珺著，《经济研究》，1999，11

《构建国有资产管理新体制》，胡家勇著，：《经济学动态》2002，1