论国有经济的公众治理

改革开放以来，学术界为国有改革提出了多种思路；政府和也为此进行了多种实验。但是直到，我国国有企业的整体运营状况仍不理想；长期亏损甚至资不抵债的企业仍大量存在；侵蚀国有资产和公众利益的现象仍在发生。这说明，现有的改革思路还存在重要缺陷。笔者认为，其中的主要缺陷就是忽视了公众在国有经济治理中作用。本文将表明，公众主导下的治理方式是国有经济改革的根本方向。

一、资本所有者与企业治理的效率

企业是一种由不同生产要素所有者建立的契约式合作关系。当代经济学和经济的实践都已经证明，只有在资本所有者的主导下，企业才能有较低的交易费用和较高的经营效率。一切成功的企业都是由资本所有者掌握其中最主要的控制权和剩余索取权。奈特的从根本上说明了其中的原因。他认为，企业决策和控制功能的集中化是对资本所有者承担其中不确定性的回报。科斯以后的经济学家，包括阿尔钦和德姆塞茨、格罗斯曼和哈特、费茨罗和穆勒、杨晓凯和黄有光等，在说明资本主导的有效性方面都比奈特的有进一步的发展。但是，其中有些理论是从资本本身的特点出发，而不是从资本所承担的生产关系出发来说明资本主导的有效性。例如，格罗斯曼和哈特以及费茨罗和穆勒等人认为，企业控制权和剩余索取权之所以交给资本所有者，是因为资本资产具有较强的专用性或难流动性。这就给一些人对资本主导有效性的质疑留下了理论上的缝隙。人们很难证明，资本比其它要素具有更大的专用性和难流动性。实际上，资本之所以主导企业的契约关系是由于它是企业不确定性和经营风险的主要承担者。首先，所谓承担不确定性意味着保证契约的其他参与者获得稳定的收入。资本所有者可以在企业契约存在期间向其他参与者支付报酬，而不管企业的具体经营效果如何。这是企业中其他生产要素所有者做不到的。因此，资本所有者在企业中的主导地位能够被契约的其他参与者所接受。前者用稳定报酬的支付换取了企业契约的主导权，而后者则用对前者主导权的认可换取了收入的稳定性。这种自愿互利的交易指挥促进而不会伤害契约参与各方的积极性。第二，只有承担经营风险者才能对企业契约的成败表现出最大程度的关心。其它要素所有者参与企业的契约也有一定的风险。如果企业破产，一个单纯的劳动者也会处于失业的困境。但是，这种风险要比资本所有者所承担的风险小得多。因为他在企业契约存续期间是得到了较为稳定的报酬的；企业破产并没有使他的能力受到损失，他所损失最多只是其机会成本。而在这种情况下，资本所有者的损失则是实际财产。他可能血本无归。因此，资本所有者对于企业的成败会表现出比其他要素所有者更大程度的关心，以及在企业契约中发挥主导作用的更强烈愿望。在条件下，资本流动似乎并不困难。但是这并不能改变企业经营风险的不对称分布状况。当企业经营失败时，资本的被动流出必然要使其所有者遭受损失。第三，承担风险者也就是企业最主要的初始决策者。所谓初始决策是指企业创办时在选择位置、产业、产品和技术等方面的决策。其他生产要素的所有者在加入这种契约时也要面临一定的选择，但由于不承担主要的经营风险，因而他们的决策总是处于较为次要的地位。一个企业的创办，主要被看作是资本所有者的贡献。这种贡献在企业发展中的意义是最难股价的。它只适合于杨晓凯等人所说的间接定价。因而，资本所有者在企业的生产要素交易中总是作为垄断的买方，而其他要素所有者则总是作为竞争的卖方。如果一个企业的资本所有者不能很好地发挥其作为企业主导者的应有职能，那么该企业就很难具有高效率。

有些学者试图对资本在企业中的主导地位提出挑战。这种挑战首先借助的是人力资本理论。他们认为，经理人员和技术专家所拥有的专长是一种人力资本；这种资本和物质资本一样承担着企业的经营风险。在现代新经济中，随着物质资本的日益充裕和企业经营活动的日益复杂化，股东贡献的份额越来越小，人力资本已经变得与物质货币资本同等重要甚至更加重要。因此，企业的契约应该越来越多地由人力资本来主导。加尔布雷思在20世纪70年代提出的“经理革命”和“经理人资本主义”思想，可以说是人力资本理论的前身（Calbraith，1971）。近年来，我国很多学者积极地把人力资本的思想运用到企业治理理论中去，用以说明国有企业自主经营的合理性。(魏杰，2001；周敦仁，2001)。人力资本理论夸大了职业经理人和技术专家在当代企业中作用的增长，它并没有给出由这种要素主导企业契约关系的充分理由。单纯的人力资本所有者无法保证企业契约的其他参与人获得稳定收益，也不能对企业的投资损失负责。因而，他们对企业经营效果的关心程度一般不会比投资人更高；他们作为企业主导者的资格也不会比投资人更充分。在现代企业发展中，人力资本的作用确实正在日益增长；因而企业制度必须让人力资本在一定程度上分享控制权和经营剩余。但是，这基本上仍是物质资本对人力资本的激励；前者仍掌握着主要的控制权和剩余索取权。事实上，成功的现代企业极少是由单纯人力资本主导的。即使是在微软和联邦快递那样的新兴企业建立之初，比尔•盖茨和弗雷德•史密斯等创业者也不是单纯的人力资本所有者。他们或多或少总要投入一定的初始投资。很多创业者所拥有的新兴技术也已经不是单纯的人力资本，而是已经与其所有者的能力相区别并具有独立价值的对象化资本。这种对象化资本已经可以等同于物质资本。西方国家经理革命的实践实际上在上个世纪七十年代就已经结束。20世纪90年代，许多世界著名的大公司的股东们相继通过首席执行官的撤换带来了企业的新面貌。这使人们重新认识了资本所有者主导作用的不可或缺性。人们把这种现象成为“投资人觉醒”。从“经理革命”到“投资人觉醒”的实践表明，资本所有者在现代企业中的主导地位并没有从根本上被动摇。

有些人试图用利益相关者理论推翻资本所有者在企业中的主导地位。他们认为，企业是投资人和雇员、银行、供应商、消费者等利益相关者之间的联合；企业的控制权和剩余索取权并非必然地归资本所有者拥有，而是取决于利益相关者之间的谈判；当其他利益相关者拥有较强的谈判能力并对企业控制权的获取具有较高的效用评价时，这种控制权就会向其他利益相关者倾斜，形成资本所有者与其他利益相关者共同协商或者以后者为主的治理结构(周鹏、张宏志，2002)。利益相关者在企业治理过程中应该有一定的发言权。但是发言权决非等同于主导权。仅仅由于利益相关就成为企业治理的主体，这种理由显然远远不能说明问题。这里还要看谁的利益相关程度更大。企业的高效率只能产生于其中利益相关程度最大的参与人的主导作用。而这种参与人只能是企业中物质资本和对象化无形资本的所有者。企业在其产生之初就有着众多的利益相关者，其中包括消费者、供货商和竞争对手等，但他们并不能成为企业治理的主导力量。这些主体并不是企业内部契约关系的参与人。他们即使参加企业的治理也只能发出微弱的声音。人力资本所有者虽然可以是企业内部较为重要的利益相关者，但他们不能承担企业的经营风险，不能保证其他参与人的稳定收益，因而在取得企业主导权的资格、动机和谈判能力方面，他们都不会比物质资本所有者更强。

还有一些人提出所谓资本雇佣劳动的理论。这就更加荒谬。所谓劳动雇佣资本意味着用能力保证资本的固定收益并承担企业的经营风险。只有这样，他才能取得企业的主要控制权和剩余索取权。单纯劳动要素的所有者怎么会有这种能力呢？如果他真的有这种能力，那就不是单纯的劳动者了。所以，只会有资本雇佣那些不承担企业经营责任的货币资金，而不会存在什么劳动雇佣资本。二、公众与国有中的地位

在国有企业中，谁才是真正的资本所有者呢？如果顾名思义地加以理解，那么国有企业的资本归国家所有；政府是国家的代表，因而国有企业的主导作用只要由政府的来体现就可以了。其实这是一种错误的观念。只有公众才拥有国有企业的最终所有权。在这种企业中，所谓资本所有者的主导地位必须体现为公众的主导地位。

公众作为国有企业的资本最终所有者，这不仅是我国规定的，同时也是企业的资本来源和经营责任所实际表现的。事实上，政府不可能用其不依赖于公众的财产来承担国有企业的经营风险。国有资本主要来源于公众所提供的税金和其他形式的积累。即使是在建国初期对帝国主义和官僚资本的剥夺也是以公共利益的名义进行的。国有资本的增值将直接带来公众利益的增长；而国有资本的损失则直接意味着公众利益的损失。在很多情况下，这种损失还需要由公众以新的税金等形式加以弥补。我国国有资产总额约十万亿元。这些资产如能不断保值增值就将给全体公众带来很多福利。保障、贫富差距、地区不平衡、基础设施建设的不足和环境保护的欠账等等都可以用它来解决。而如果这些资产不断地消融和流失，公众就要为国家的上述需要而负担更多的税收和交费等等。可见，只有公众才是国有企业的不确定性及其经营风险的最后承担者。

为了充分理解政府和公众在国有管理中的地位和作用，我们可以把国有企业的委托代理关系和私人企业的委托代理关系作一下比较。在所有权多元化的情况下，现代公司制私人企业的资本所有权和经营权也是分开的；资本所有者与企业契约的其他参与者之间也形成了委托代理关系。在这里，最终所有者和委托人是企业的股东，代理人是企业的董事、监事、经营者和劳动者，企业的委托代理链条可以表示如下：

股东（资本最终所有者）——董事和监事——经理人员——劳动者

在国有企业中，公众是最终的资本所有者；政府是公众的初级代理人；而经理人员和劳动者则是公众的刺激代理人。这样，国有企业的委托代理链条可以表示如下：

公众（资本最终所有者）——政府及其代表——经理人员——劳动者

对照上述两种委托代理链条我们可以得出如下结论：

第一、政府在国有经济中的地位类似于私人控股集团的董事局。它们都处于企业委托代理链条的较高环节，都可以对所控股的企业行使出资人权利，但都不是其中的最终所有者和初始委托人。私人财团的董事局可以参与下属企业的经营者选择及其他重大决策；可以占有这些企业的经营剩余。但是，它们不是这些企业财产的最终所有者，不能排斥最终所有者的作用；它们的行为要受最终所有者的规范和约束。董事局对下属企业所拥有的产权不是最终所有权而是法人财产权。政府在国有经济中的产权也是这样。它与一般私人财团董事局的主要区别在于，后者控制的企业数量和层次都相对较少，而前者控制的企业数量和层次都更多。虽然如此，但政府毕竟不是国有经济的最终所有者和初始委托人。政府的产权与私人公司的法人财产权相类似。

第二、公众作为国有企业委托代理链条的起点和初始委托人，其地位类似于现代私人财团的股东。这里的区别主要在于，公众在国有经济中的产权没有明确的数量界限；他们一般也无法通过退出的方式来保护自己的产权。而股东的产权数量则是非常明确的，他们可以行使一股一票的投票权，而且可以通过转让股权的方式来保护自己的利益。但是作为企业资本的实际提供者、经营责任的实际承担者和初始委托人，公众与私人企业的股东处在基本相同的地位上。在私人财团的委托代理关系中，股东是企业的真正老板，他们可以参与董事会和监事会的选举；可以参与财团的战略、资产处置和收益分配等重大决策；可以分享财团的利润等等，董事会必须定期向全体股东报告企业的经营状况。股东的这种作用就是资本所有者在现代企业中的主导作用。同样，要使国有企业具有高效率，就必须让公众在整个国有经济的治理中发挥类似于私人企业股东的主导作用。

三、公众治理是不可回避的改革方向

传统国有经济体制的弊端表现在很多方面，而其中最主要的就是公众在这种经济治理过程中的作用不到位。例如，公众对于管理国有经济的各级政府官员的去留、升降和奖惩等，实际力很小；对于国有经济重大决策的参与也很不够；政府和企业都没有定期地向公众提供一份详尽的经营报告。以前人们常说国有经济的根本问题在于所有者缺位。其实这里不是没有最终所有者，也不是所有者没有人格化，而是人格化的公众没有真正在国有经济的治理中发挥主导作用。周其仁先生在国有资产流失问题上某些言论有失偏颇。但是他对这种流失的原因是很清楚的。“无数的机构和人似乎是委托人，仔细推敲都是代理人，而不是承担财产责任的最后委托人。委托代理是一个责任链条，最后委托人无效，整个链条拉不起来。”（周其仁，2004）既然如此，那么国有经济改革的根本出路就应该是强化委托代理链条的初始环节，实行真正在公众主导下的委托代理关系。这里，我们可以提出一些公众治理的初步设想。

二十多年来，我国国有经济改革的思路主要是在三个方向上发展的。这三种思路都没有突出公众在国有经济治理中的地位和作用，因而都难以取得圆满成功。

第一种是扩大企业自主权的思路。从最初的利润留成到后来的承包制、资产经营责任制、授权经营制度等等，都是这种思路在实践中的表现。从僵化状况到自主空间的突然扩大，使这种思路在改革初期确实取得了一些成效。但是人们没有注意到，传统计划经济的僵化状况是与全面的公共产权相联系的。要改变这种僵化状况就需要缩小国有企业的比重，让民间企业在竞争中自主经营，并用自己的资本去承担企业不确定性的风险。如果一方面让国家和全民充当企业的资本所有者，因而也就让他们承担了企业的经营风险，另一方面又让企业完全自主经营，那就必然形成“内部人”对企业的控制，其长期的经营效率必定下降。经营者难免就会利用国家所提供的条件和委托代理关系中的信息不对称状况来追求自己的特殊利益。在实践中，注重短期效益、忽视长期竞争力的培育、负盈不负亏、滥用职务消费权、侵蚀国有资产和“富了和尚穷了庙”等等现象都曾较为普遍地出现过。褚时建现象、于志安现象、金鉴培现象和一些企业经营者携赃款外逃的现象等等，已经宣告了单纯放权的改革思路的破产。

第二种是改善企业治理结构的思路。在实行其他改革措施的同时，人们也在呼唤国有企业的制度创新。这本来是一种可以抓住问题本质的改革方向。如果国有企业在建立现代企业制度的过程中解决好最终所有者的参与问题，那么这种改革本来是可以收到明显效果的。但是人们普遍忽略了这个带有根本性的问题。他们以为，只要使各级政府对国有企业的管理符合现代企业的法人治理形式，加上有限责任制度和企业的法人财产权，就能够既满足国有政企分开和自主经营的需要，又实现明晰产权和所有者到位的目标。近几年，我国多数国有企业都已由工厂变成了公司；政府由原来的上级机关变成了企业的股东；经营者由原来的书记、厂长便成了董事长、总经理；企业工会主席则变成了监事会主席。实行这种改革的结果，并没有普遍地使我国国有企业的效率得到明显提高。短期财务指标的局部改善在很大程度上是由国家扩大内需等宏观经济政策和债转股等扶植措施造成的，它并不表明企业的经营机制得到了明显的强化。低效、亏损、资不抵债、等待破产的国有企业仍然大量存在。实践已经证明并将进一步证明，仅仅在形式上建立起现代企业的法人治理结构，既不能解决国有企业机制僵化的问题，也不能解决其中所有者缺位的问题。如果没有最终所有者的充分参与，国有企业的公司制和法人治理结构的改革就只能是名至而实不至。

第三种是退出国有产权的思路。既然国有产权和国家的主导作用与企业的灵活性存在矛盾；那么改革的出路就应是改变企业的产权结构，降低国有产权的比重，收缩国有经济的战线。国有产权应该退出竞争性领域。这种思路以“民营化”为旗帜，也受到了社会各界的欢迎。“抓大放小”、股份制改造、管理层收购和实行国有经济的战略调整等等，都是这一思路在政策上的具体化。在实践中，很多地方性的国有企业通过破产、拍卖、兼并和股份制改造等方式，已经彻底改变了产权基础。有些企业通过改革已经开始焕发了生机。但是，不可能没有国有企业。在一些关键性的行业如垄断行业、新兴高技术行业等，企业的活动具有很大外部效应。在这些领域，私人或民间企业不能提供社会所需要的外部效应；国家和全民产权的缺乏必然导致外部经济方面的资源配置不足。一些特大型企业集团也有必要采取这种形式。退出国有产权的思路显然没有解决在这种情况下企业如何治理的问题。而且，公众参与的不足是国有企业的改革成了所有者不到位的交易；“仔卖爷田心不疼”、官商勾结、自卖自买、半卖半送等国有资产流失现象严重地出现了。

反思20多年的改革历程我们应该得出一条重要的结论：不要试图回避改革中的最根本问题。国有产权的扩大化是其中的根本问题之一。但是我们在很长时间里却试图回避国有企业的产权改革。当今天大家都认识到产权改革的必要性时，很多国有企业已经资不抵债了。公众在国有经济治理中参与的不足是其中又一个根本性的问题。有些人并非不了解这个问题而是企图回避它。而非国有化似乎就是回避这个问题的途径。如果我们在大量的国有资产的流失以后才认识到国有产权和公众治理存在的必要，那时流失掉的国有资产可能就无法追回了。四、关于公众治理的初步设想

首先要改革人民代表的产生办法和工作制度，保证人民代表对国有的治理能力，强化人民代表与公众之间的委托代理责任。公众对国有经济的治理在很多方面需要通过人民代表来进行。因而这些代表实际上是公众的最直接代理人。人民代表由地方政府提名，然后经形式主义的选举加以确定的办法不能满足上述要求。为此，应考虑在地方人民代表的选举中引入竞争机制，实行人民代表的职业化，建立人民代表定期向选民报告工作、接受询问的制度，防止人民代表脱离选民和在国有经济治理中“搭便车”的现象。

其次要强化各级人民代表大会在国有经济治理中的作用。人民代表大会应该在国有经济管理中发挥类似于私人股份制股东代表大会的作用。这就是说，各地的人民代表大会应该有权制定本地区国有企业的经营方针、管理制度和战略；有权决定本级政府国有资产管理机构负责人和重点国有企业经营者及独立董事的任免；有权决定对这些人的激励、约束办法；有权决定本地国有企业的资产处置和兼并重组等重要事项等等。因此，各级国有资产监督管理委员会应该直接对同级人民代表大会负责。该委员会负责人应由本级人民代表大会直接选举产生并定期向本级人民代表大会报告工作、接受质询。重点国有企业经营者和独立董事的招聘、解聘及其薪酬的制订等等，也都应由人民代表大会进行决策。有人以为，让人民代表大会介入国有经济的管理，这似乎是把立法机构当成了行政机构。事实上，发达市场经济国家都有一回参与国有经济管理的制度。在奥地利，国有控股公司OIAG的资本结构调整方案也要经议会批准（高伟彦、张春霖，2003）。

再次要充分利用国有企业内部职工参与国有经济治理的积极性。职工并不是企业最终所有者的整体，因而国有企业不可能实行员工自治的制度。这种制度在前南斯拉夫已经宣告失败。但是，职工毕竟是国有企业最终所有者中的一个重要组成部分。他们比其他成员更有机会了解企业内外所面临的及其解决办法，因而应该成为治理国有经济的一种重要力量。职工的作用主要是通过职工代表大会以及其在董事会和监事会中的代表来体现。职工代表大会代表和及其在企业董事会及监事会中的代表，都应在全体职工公开竞争的基础上选举产生，并定期向向全体职工报告工作、接受质询。这些代表不能由企业的经营者指定。各个国有企业职工的意见应该成为人民代表大会、国有资产监督管理委员会和本企业董事会决策的重要依据。

最后，要扩大国有经济管理的公开化程度，增强广大人民群众的参与意识，调动和保护他们参与国有经济治理的积极性。我国公民对于公共事务的参与意识和参与习惯都还严重不足，需要多方培育公众参与的积极性。经济问题应该成为公民参与意识和参与习惯发展的起点。各级政府和重点国有企业都应定期向全社会发布国有经济经营情况的报告。国有经济的管理应更多地采取公开操作的方式，其中包括经营者的公开招聘、企业薪酬水平的公示、资产处置的公开拍卖和招标等等。各地有关国有经济经营和管理的重大事项，都应广泛征求公众意见。其中有些问题还应在当地主要媒体组织公开讨论。各级政府和人民代表大会应就本级国有经济的经营管理问题向普通公民征集提案。社会各界对于积极参与国有经济有关问题讨论、建议和监督活动并有所贡献的普通公民，应当给予公开表彰。

在当前的产权改革过程中，公众治理的重点应是对有关资产处置的公共决策与监督，共同防止国有资产的流失。与此同时，我们应该为今后垄断等行业有企业的公众治理方式做好各方面的准备。

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