政府与农民在公共产品供给中的博弈

一、农村公共产品的内涵和外延

公共产品，也被称作公共物品或公共品。萨缪尔森定义公共产品为：“每一个人对这种物品的消费并不会导致任何其它人消费的减少。”弗里德曼定义其为：“它一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。”斯蒂格利茨认为：“公共产品是这样一类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长，而要排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本。”从这些定义中可以看出，公共产品是指在消费活动中不具有排他性、能同时被多个人共同消费的产品。农村公共产品则是广泛分布于农村地区的、能同时被多人共同消费和使用的产品。

公共产品可分为纯公共产品和准公共产品两类。从消费角度看，纯公共产品由公共成员共同使用，使用权归群体或集体所有，具有绝对“非排他性”、“非独占性”和“非竞争性”的特点，提供公共产品带来的收益不为投资者独享，极易由公众共享。每增加一个消费者和使用者，其边际成本都为零。因此，纯公共产品不能实行配给制，即公共产品的使用数量不能分配。准公共产品则部分的具有这些特点，一般具有“排他性”和“非竞争性”的特点。从生产角度看，公共产品的这些特点决定公共产品的生产和供给不可能完全由私人部门或企业提供，也就是说，在经济利益最大化的市场规则下，利用市场机制无法实现公共产品的充分供给，必须借助于政府的力量。因此，公共产品一般由政府或社区提供，不以追求经济效益为目的，以补偿成本为原则，向公众提供。其最终目的是提高农村社会的整体福利水平，并营造良好的社会环境，为吸引更多的外来资本做准备。

公共产品的供给范围通常与公共财政的支出范围应该保持一致。公共财政支出是政府为了实现其政治和经济目的，通过政府财政预算行使其管理职能的手段之一。公共财政支出的目的是提高社会福利水平和贯彻公平收入的原则。1999年12月全国财政工作会议上，项怀诚部长指出，从2000年开始，逐步建立公共财政体制框架，解决财政“越位”和“缺位”问题。主要内容是进一步规范财政资金供给范围，逐步解决财政供给人口过多，对一些经营性的事业单位包揽过多、不合理的补贴和投资过多等问题，努力保障国家财政建设、科研、教育、社保、农业、生态等重点领域和项目的支出需要。

公共财政支出范围的界定，就是要明确财政资金供给和分配的范围，清楚划分哪些公共产品可以由市场供给，哪些可以由政府承担，哪些是属于公共财政的开支，哪些是国有资本的经营性支出。并且，随着时间的推移，公共财政支持的范围要做适当的调整。公共财政支出范围的确定要满足公平与效率的要求，使其规模适当，结构合理。通常地，纯公共产品的供给应由公共财政开支，准公共产品的供给可以由财政、社区和受益者共同承担。

在农村，公共产品的供给也遵循同样的原则。《农业法》第45条规定了农村公共投资的职责范围：国家对农业的投入用于下列基础设施和工程建设、治理大江大河大湖的骨干工程，防洪、治涝、引水、灌溉等大型水利工程，农业生产和农产品流通重点基础设施，商品粮棉生产基地，用材林生产基地和防护林工程，农业教育、农业科研、农业推广和气象基础设施等。理论上讲，在农村地域范围内，应该依靠政府力量供给的公共产品主要有：

1.公共工程：大中型农业基本建设投资项目，主要指政府办的对农业生产有直接联系的，如根治河流、治涝、引水、灌溉等大型水利工程，兴建大中型水利枢纽，大规模植树造林，农业生产和农产品流通的重点基础设施及商品粮基地建设等项目；农村环境保护工程，如退耕还林还草工程、治理环境污染等。

2.公共教育：农村范围内的中小学九年义务教育；教育各部门所属各类学校的基建支出；支持不发达地区的教育支出；农村扫盲工作等。

3.社会保障：主要用于抚恤和社会救济福利事业，对农村五保户、贫困户的生活救济和生产自救扶持，农村福利机构的建立和福利设施的建设，以及自然灾害救济等。

4.医疗保障：环境治理、健康宣传等公共卫生和计划生育、传染病控制等基本临床医疗服务支出；农村基本医疗服务网络的建设等。

5.行政机构管理费和事业单位事业费：指农村基层政府正常运作，实现宏观管理职能所需要的管理费，以及农村农林水气象等部门的事业费，如农业科研、技术推广、畜牧兽医、水利部门所需经费。

6.社会秩序和法律的维护：法律和秩序是保障社会正常、健康发展和运行的基础，农村社会也不例外，因此，公检法等部门所需经费应由公共财政负担。

二、两种体制下的农村公共产品供给制度比较

（一）人民公社时期的农村公共产品供给制度

特定的历史背景决定特定的农村公共产品供给制度。人民公社时期，我国正处在工业化刚刚起步、资本原始积累匮乏的阶段，农村公共产品供给所需资金不能完全由国家财政承担，只能靠广大农民自己。大规模的农田水利基本建设和社区事业蓬勃兴起。依靠广大农民的革命热情、积极性和凝聚力，以农民自身的贫困为代价，建立起农村公共产品供给制度的框架。在此期间，农民被组织起来，大搞生产建设，其中，最大部分的投入就是农民的活劳动投入，且相当一部分劳动力是跨区域调配。在这个阶段，最引人注目的是农村基本农田水利设施得以长足发展，水利条件得以改善。同时，广大农村普遍实行“合作医疗”和“赤脚医生”制度，农民群众有了一定的医疗保健；社会保障实行民政社会救济和“五保户”社区福利制度；普及农村教育，尤其是中小学基础教育，并推行农业干部、农业科研人员等的正规或非正规的培训教育制度，农村人力资本的素质得以提高。总得来说，人民公社时期实行的农村公共产品供给制度是一种以集体利益高于农民个体利益为根本出发点，以农民集体力量为源泉，但忽视农民个人偏好和产权，强加于农民的约束型供给制度。

在中国经济发展的初期阶段，在当时的历史背景下，这种供给制度确实为促进农村经济发展积累了大量的先行资本，为经济发展奠定了硬件基础。人民公社时期的农村公共产品供给制度的优越性主要表现为：人民公社的集体力量大，能够集中力量、在较短的时期内建设成各种公共产品。例如，各种等级的公路、大中型的农田水利设施。据笔者在山东和河北两省3县6乡12村的调查表明，目前，在农村，被使用的大型水利设施仍然是人民公社时期建设的，像扬水站、水库，部分深水机井等。当然，部分工程因年久失修和管理不善，已不能使用。农村水利设施供给面临着很大的压力。

（二）改革开放以来的农村公共产品供给制度

改革开放政策使农村生产力得到解放，农村的政治和经济环境发生了很大的改变。农民成为独立的生产者、经营者，拥有广泛的民主权利和财产权利，在生产经营过程中可以依据个人偏好和市场行情，自由选择经营的内容和范围，追求经济效益最大化，同时积极参政议政。农村基层政府和社区经济组织的职能也发生了变化，由单纯行使政治权利职能向强化经济管理职能，并适当行使政治职能转变。农村公共产品供给的资本来源渠道发生了改变。政府再不能像人民公社时期那样通过行政手段，随意动用农民的财产和劳动力了。政府必须根据市场经济的基本原则和要求，通过合适的经济手段，在尊重农民意愿的基础上，筹集农村公共产品所需的资本。

改革开放以来的农村公共产品供给制度虽已明显发展和趋于完善，但仍滞后于现代公共产品供给制度的要求。甚至在某些方面仍然维持和延续了人民公社时期的公共产品供给制度，不适合农村的实际情况。主要表现在：

1．农村公共产品供给的决策仍沿用“自上而下”的强制性程序，忽视农民的需求偏好和个体差异，违背民主决策的原则，农民对这样的公共产品供给持消极或抵制态度。

2．农村公共产品供给的总量和结构仍然不能“因地制宜”，忽视农村地区的差异性和经济发展的不平衡性。

3．各级政府部门和官僚追求部门和个人利益最大化，忽视农民的实际收入水平和承受能力，为了追求政绩或自我利益，随意加重农民负担。利用公共产品自然垄断性和外部性的特点，部分政府部门将公共利益内部化、公共权利资本化，从而产生腐败现象。农村公共产品的供给活动为乡镇机构膨胀、人员臃肿提供了依据和条件，结果是大量的公共资源被政府机构和人员臃肿所占有，实际上削弱了农村公共产品供给的力度。

4．农村公益事业主要靠农民办、城市公益事业政府办的筹资方式被制度化地固定下来，是历史的产物，是国家宏观分配政策不合理的表现。现行的村提留、乡统筹制度就是这种不合理筹资制度的筵席。80年代初撤社建乡时，由于客观条件的限制，财政没有足够的财力来支持乡镇政府履行职责，特别是履行政府提供公共产品的职能。因此，只好沿用人民公社时期的办法，利用统筹提留的方式，分割农民的收益，为提供农村公共产品和发展农村公益事业积累资本。但这种做法人为造成了城乡分离，不符合公平原则的要求。而且，在征收农村统筹和提留款项时，常常出现“搭车”收费、乱收费、乱集资摊派的行为，引起农民的不满。

以上的种种原因，使农村公共产品供给制度存在严重的制度缺陷，造成农村公共产品供给不足。目前的农村水利设施建设、农村社会保障体系建设、农村教育等诸多公共产品，都不能满足农业、农村、农民的需要。

当然，除了政府在决策、管理、筹资等方面的问题对农村公共产品供给有负面影响外，农村家庭承包经营体制本身也存在制约公共产品供给的因素，主要表现为：分散的家庭生产和经营使农民以个体利益为重，忽视集体经济的积累和建设，造出集体经济的力量薄弱，很难组织农民进行高投入的公共工程建设。同时，农民素质普遍较低，很难认识到公共产品的重要性，满足现状，不愿意进行资金、劳力的投入。

（一）政府的行为和价值取向

按社会契约论，政府是国家和民众（公民）之间达成的社会契约的产物，是二者的代言人。政府是国家政治共同体的代表，同时又是公众的代言人和公共利益的代表。政府提供的产品包括公共品、准公共品和市场产品。前二者属于公共产品供给的内容。

政府是理性经济组织，其行为，即具体的政府方案，应符合成本收益分析，如公共灌溉工程。其收益为增加农业产出，美化和保护环境，减少土壤流失、保护土地资源，增加有关厂商（如生产管道设备的厂商）的收入；其成本为管道设施成本，自然生态被改变、自然环境被破坏。权衡方案利弊，政府才能做出决策。同时政府追求多元目标，并且要求目标优化，其提供的产品和取得的效果不能简单用市场价格来评价，因为许多公共产品是没有市场价格的。例如，人们获得的安全保障、享受得到保护的自然环境、普遍提高的国民教育水平等等。由政府免费或低价提供的公共产品或准公共产品，常常被认为是政府提供的公共福利。因此，可以说政府提供公共产品的价值目标是力求达到社会公平。但是，政府提供的公共产品，除极少数可以绝对平等地消费外，大多数公共产品因为存在分配方向和分配结构的问题，所以只为一部分人提供便利，从而带来一定的公共产品分配上的不平等。政府在决定公共产品生产的同时，也决定了它的分配去向，例如，修路、大型水利设施建设等，它们具有地域性，受益范围有限。在中国，最为明显的表现是城乡之间在公共产品分配上的巨大差别。如果公共产品分配不公，则意味着社会资源分配不公。

在我国，政府分为中央政府和地方政府，地方政府又分为省级、地市级、县级和乡镇级，在履行职责时，各级政府面对的服务对象不同。中央政府的服务对象是全国范围内的公众，提供的是全国范围内的公共产品。省级政府面对的是一个省范围内的民众。地市级政府面对的是地市范围内的民众。县级政府面对的是县级范围内的民众。乡镇政府作为最基层的政府，面对的是乡镇范围内的民众，是最广泛、最直接与广大农村居民相联系的一级政府。乡镇政府的行为和价值取向，将直接涉及广大农村居民的利益。地方政府提供的是地方性的公共产品。公共产品的层次性和地域性，影响不同层次政府的支出，也决定各级政府的相关事权。中央政府不能包揽一切公共产品的供给，地方政府不能、也无力承担不该由他们提供的公共产品。从提供公共产品的范围看，不同层次的政府制定政策的出发点应该不同。因此，不同层次和级别的地方政府在财政预算收入和支出上就会出现极其复杂的博弈。一般原则是地方政府铺大地方事权，向上级政府争取较多的财权，即追求本级政府公共预算最大化。

（二）农民在公共产品供给中的行为规则

农民在公共产品供给中的行为规则取决于两个方面：一是，农民是农村公共产品供给和服务的受益者之一；二是，农民是农村公共产品成本的承担者之一。农村居民（大多数是农民）作为一个利益群体，其每一个成员都是一个理性经济个体，其行为规则遵循市场经济的利益最大化原则，在一定的条件下，人们总是做出能够最大限度地提高自身利益的选择。农村居民的这种行为规则与市场经济条件下的商品经济规律是一致的，希望以最少的付出，获得最大的利益。在农村公共产品方面，农民们总是希望以少的成本，享受较多的质优价廉的公共产品。

在公共产品的成本分摊方面，农民们通常会有一定的限度，超过这个限度的成本超越了农民的承受能力，容易引起农民的不满，或者农民拒绝接受这样的公共产品。这样的农村公共产品在资本筹集上容易受到农民的抵触。在公共产品的使用上，农民们通常不愿意花费高额成本去消费公共产品，而愿意支付较低的成本，最好是免费使用这些公共产品。所以，如果公共产品的使用收费过高，就会出现“搭便车”等涉及“道德危机”的问题。

另外，农村公共产品供给还面临着消费对象多、分布面广的特点，从而决定他们的需求各不相同，因此，农村公共产品供给的数量、结构、空间布局等对农民的实际生产、生活等都存在影响。如果农村公共产品的供给不当，就会直接引起农民与政府之间的矛盾。

（三）地方政府行为与农民个体行为的博弈

政府决策是由人构思、制定和执行的。政府中的决策者同其它行为个体一样受法律、习俗、激励等多种因素影响，它们的决策行为同样受信息不完全、不对称等因素制约，他们也有同样的个人偏好。这些约束条件，将直接影响他们的决策行为，并可能出现与普通公民利益相抵触的情形。同时，在实际工作中，政府官员的工作努力与合理的收入难以建立有机的、紧密的联系。这既影响政府官员的积极性，又暗含着“寻租”行为的可能。因此，政府部门工作效率的普遍低下，以及政府官员的冷漠无情也就不足为奇了。

分权式的行政体制改革，使地方政府实力增强，拥有越来越多的财权。如果政府能将其财力尽其所能，提供公共产品和准公共产品，那幺，政府与农民的利益是一致的，这将有益于地方公共利益的提高和福利的增加。但基于理性主义的政府部门和官僚拥有自身利益最大化的动机和积极性。这种政府利益的最大化并不等于本地居民利益的最大化，甚至会损坏居民利益，追求自身利益。这与政府官员的个人偏好，及其追求业绩、职权、荣誉、地位、物质利益等目标相一致。因此，实际工作中就出现了重复建设、铺大摊子、弄虚作假，甚至浮夸等恶劣现象。农村居民是这些现象的直接受害者。农村税费改革艰难，乱摊派、乱收费屡禁不止等现象也说明政府为了追求自身利益的最大化，而造成了政府与农民利益之间的冲突和对垒。

目前，农村公共产品供给资金一部分来自公共财政提供，还有一部分是由农村居民出资、出力解决的。农村基层财政支出是基层政府提供公共产品行为的源泉。然而，当前的基层政府预算内财政支出有限，为了达到预期目标，政府向农民收费、摊派的行为无限。加上对政府的这种行为缺少约束力，造成农民负担沉重的社会经济问题。

从政府规模看，公共经济学理论认为，政府有内在不断膨胀的冲动。政府一般采用垂直的科层式管理模式，对各部门来说，只有不断膨胀本部门的规模才能获得更多的部门利益。为此，农民除了向政府交纳农业税收外，还需要承担各式各样的其它费用项目。超越农民一定的承受能力，必然引起农民的抵制或消极对抗。目前农民负担过重，其重要的一个原因是基层政府中部门多，编外人员多，财政资金有限，只能向农民收取。

随着市场经济的发展，像人民公社时期那样大搞水利建设的局面没有了，农民没有自发组织农村公共产品的激励了。所以，在政府财力有限的情况下，如何才能有效地发挥农民建设农村公共产品的积极性，这是各级政府面临的重要的经济管理工作。在这样的背景下，农村公共产品供给中也出现了股份制、私有化等多种激励农民兴建中小型水利设施的制度安排。这些制度安排给予农民一定的分享利益的激励，从而极大地激励了农民投资兴建水利设施的热情。另外，对农民而言，如果公共产品的消费不需要支付任何的经济代价，那幺，很可能导致农民对公共产品的滥用。最为明显的表现也是水利设施。据笔者调查，在中国农村，现在沿用的大中型水利设施仍然是人民公社时期兴建的。农民对这些设施只是使用，而不承担任何的维修、管理的职责，所以这些设施一直处在超标准的运行状态下。为了保护和合理使用这些资源，政府采取了适当收费的政策，并对一些水利基础设施实行拍卖、转让等措施，以使这些资源的利用与维护、管理相结合起来。

随着政府职能的转变，政府在农村公共产品供给活动的作用发生了巨大改变，但是在政府财力仍然十分有限的情况下，如何充分发挥政府和农民在公共产品供给中双方面的作用，将是一个需要进一步研究和探讨的问题。