地方区域性金融风险分析

［摘要］地方金融风险主要表现在两个方面：一是地方市场行为产生的金融风险；二是地方政府非理性的财政扩张和借助投融资平台的过度借债行为产生的地方金融风险。本文以**省相关数据概述了中部地区地方金融风险的基本状况，归纳了地方金融风险的主要表现和基本成因。

［关键词］区域性金融风险；资产负债率；地方投融资平台

1**省地方金融风险状况概述

2014 年以来，**省经济发展的整体状况是好的，但多地出现了面积较大的抵押担保危机，各级政府部门组织专门力量做了大量的善后工作，尽管目前还没有完全消除其负面影响，但在整体上处在风险可控的状态。与此同时，在中央政府“堵后门，开前门”、强化地方政府地方金融风险属地管理责任的大背景下，该省债务余额增速逐步下降，到2017 年末达到5548.47 亿元，低于全国人大核定的债务限额；随着地方财政收入的增长，全省负债率从2014 年的194.93%下降到2017 年的163.33%。即使考虑隐性债务，该省的有息债务和和地方综合财力之比不足150%，而且两项指标在全国30 多个省级行政区域中排在20 名以后。从**省存续城投债整体回售及到期情况来看，最近3 年的到期分布较为均匀，平均值接近300 亿元；2019 年的到期和回收金额最大，也仅为380 亿元左右；2022 年回售及到期规模较小，仅为142 亿元。显然，**省的显性债务处在安全区间。隐性债务的情况却值得高度警惕。截至2017 年末，**省共有政府性投融资平台300 多家。这些平台公司的权益主要来源于土地、股权、固定资产、基础设施等资产注入，股权结构或者是国有独资或国有控股；债务主要是银行贷款或发行债券等；经营收入主要来源于企业的生产经营、土地收储获得收益。权益的低流动性、债务的短期性和收益现金流的长期性和高度不确定性形成明显的不匹配。2018 年以来，投融资平台基本剥离了政府融资职能，进行了转制和规范并按市场化原则经营；这在相当程度上降低了政府的财政风险，但很多平台金融控股集团的色彩十分浓厚，如果这些公司在今后的经营中现金流出现异常，则可能因为国有资本损失、银行贷款或政府债券的违约，导致区域性银行风险或市场风险等的爆发，进而诱发系统性金融危机。**省经济发展活力较强，财政收支状况整体上相对较好，显性债务均在限额以内；但和东部发达地区相比，省、市、县三级财政收入或支出的上级依赖率比较高（这在中西部省级行政区域非常普遍），这对于中央政府加强宏观调控是有积极意义的，但如果全国的实体经济系统或金融市场发生了巨灾事件，后果不堪设想。城投平台存在规模较大的隐性债务，这是金融风险和财政风险可能爆发或相互转化的关键节点。在当前的行政和经济管理体制下，只要**省总体上不出现大的经济混乱或面积较大的现金流短缺，不会出现省级层面的区域性金融风险。从省、市、县三级行政层次看，情况则不尽然。不同层次的区域经济状况不同，积聚的金融风险规模不同，面临的风险性质也有差异。

2 地方金融风险的主要表现

地方金融风险主要表现在两个方面：一是地方市场行为产生的金融风险，从而带有一定的区域性。近年来，我国的地方金融风险呈现出多样性和地区分布不平衡的特征。例如，在内蒙古自治区出现了房地产危机，在**省出现了面积较大的抵押担保危机，在北、上、广、鲁等地出现了互联网金融事件。二是地方政府非理性的财政扩张和借助投融资平台的过度借债行为产生的地方金融风险。在我国的现实实践中，地方政府不仅是地方管理者，也是地方经济的谋划者和最大推动者，经常左右着地方经济的发展速度和发展质量，从而对地方金融市场产生重大影响。地方政府行为可能导致的地方金融市场逆向事件通过改变实物流、资金流或市场主体的预期演变成区域金融危机，进而对整个宏观经济带来重大冲击。从相关数据来看，近年来，P2P网贷平台、众筹平台、代币交易平台等市场创新和产品创新不断涌现，新的地方金融风险逐步呈现。随着省会经济圈和其他区域经济发展的逐步分化，**省不同区域的风险状况也开始出现分化。从行政层级来看，截至2017 年末，**省共有省级投融资平台11 家，注册资本均值约150 亿元，平均资产资产负债率56%；市、县两级投融资平台共303 家，注册资本从20 万元到90 亿元，平均约2 亿元；资产负债率相对较差，某个县级融资平台的资产负债率甚至接近95%。由于这些平台权益的低流动性、债务的短期性和收益现金流的长期性和高度不确定性形成明显的不匹配，这使得**省的金融风险呈现明显的行政层级特征。在省级层面，财政基础比较雄厚；投融资平台财务比较稳健；银行风险较弱，市场风险相对突出，且都以系统性金融风险为主。在地市级层面，财政风险安全可控；投融资平台近年来的基本财务指标比较稳健，市场风险不太高，面临一定的银行风险；总体的信用评价相对较低；平台公司和当地财政、当地银行的关联性较高；存在一定的区域性金融风险。在县级层面，财政风险也安全可控；投融资平台的基本财务指标比较脆弱，资金来源和投资收入的不匹配比较明显，当地银行的风险暴露比较突出；区域性金融风险自我生成和自我演化的特征相对突出。经济或政治层级越高，经济发展的自觉性越强，产业层次越多样，存在财力充裕地区和财力不足地区的对冲；而且有足够的政治资源和高度专业化的风险研究和防控机构，金融风险度越低，且对金融风险的驾驭能力越高。政治或经济层级越低，经济发展的盲目性越强，产业层次越单一，经济实力较弱，债务负担沉重；而且，传统产业或高污染行业比较集中，经济风险的对冲手段越缺乏，金融风险的暴露越突出，风险可控性越差。这使得地市和县区，尤其是后者成为我国当前风险暴露最为集中的政治层级，也成为风险防控最为薄弱的环节。

3 区域性金融风险成因

**省金融风险的暴露是多方面、多角度、多层次的，原因必然也是多方面的，本文主要归纳为四个不匹配：一是地方发展目标和当地财力和资源的不匹配；二是地方禀赋、发展战略和中央发展新理念的不匹配；三是平台投融资公司资产、负债和权益的不匹配；四是地方风险暴露和风险监管能力的不匹配。

3.1 地方发展目标和当地财力和资源的不匹配

长期以来，在地方GDP锦标赛的竞争中，地方政府形成了唯GDP的政绩观；地方政府官员在“为人民服务”、“为官一任，造福一方”等执政理念的驱使下，招商引资、负债发展的愿望较强；客观上，地方发展中的很多问题也只能依靠发展来解决。诸多原因形成了地方政府在经济发展中制定了超过自身资源承受能力的发展目标，招商引资、组建地方银行、组建地方投融资平台成为各地争投资、比速度的三个基本手段。但在新的发展阶段，这种发展模式面临很多问题：一是地方政府在招商引资竞争中出台的很多优惠政策尽管扩大了当地的GDP规模，提升了发展速度，但对资本的过度倾斜最终会损害当地民众的福利，从而会带来一系列社会问题。二是组建地方银行有利于整合当地金融资源并可能更好地体现地方政府的发展意图并服务于当地经济发展，但对当地企业的过度投资会导致银行贷款的地区风险或行业风险；地方银行和地方政府过度密切的联系有损害银行经营的独立性和专业性，忽视对金融风险的防控并借助于银行系统带来系统性银行危机，这个传递非常危险。三是地方投融资平台和地方政府的关系最为密切，尽管参与很多实际项目，但是很多平台公司国有金融控股集团的色彩非常浓厚，集团内相互持股、相互担保比较普遍。如果其中的某个重要节点的现金流出现逆向波动，就可能对当地整体的国有经济带来冲击，并很快传递给地方银行或全国性银行，甚至引起资本市场的波动。四是造成超高的地方财政上级依赖率和地方债务国债化，这可能演化成“债务额度和资金用途都由中央主导制定、地方财政高度依赖上级转移支付”的国家发展模式；地方政府的发展冲动和地方金融市场的恶化最终都可能传递、集中到中央政府层面，进而可能演化成系统性金融危机。

3.2 地方禀赋、发展战略和中央发展新理念的不匹配

地方禀赋是当地产业的发展基础，产业资源的地区配置也有自身的规律，不同的禀赋组合会形成不同产业的发展优势并决定了产业结构的地区特色。**省有大量的农业区，有一部分传统资源型城市，也有一些城市具备比较明显的人才优势。然而，很多市县在近年的发展中，忽视了传统农业的升级换代，绿色农业、有机农业发展不足，现代农业产业化龙头企业缺乏竞争力；传统资源型产业的发展缺乏远见，受国家环保政策的冲击很大；此前比较活跃、传统产业带动性强的房地产业也因为脱离了发展初衷而受到政策抑制。而且，很多市、县在GDP的竞争中，为了占领占领未来产业竞争的制高点，把高新技术产业作为自己的主导产业，使得这些地区的产业发展规划高度雷同。这导致了当地禀赋支撑的产业市场竞争力低下或受政策的严重冲击；而新兴主导产业因为没有资源禀赋和产业基础而缺乏自组织能力和产业积聚能力。再加上市场的盲目性，造成实体企业盈利能力不足，现金流恶化，这也是以前**省出现地区性抵押担保危机的重要原因，进而恶化了当地的金融生态。

3.3 平台投融资公司资产、负债和权益的不匹配

基于上述的三个不匹配，在省、市、县三个层面上，投融资平台普遍存在着不同程度的资产、负债和权益不匹配。就**省整体而言，其主要表现在：一方面是平台公司的资产负债率普遍较高，而且行政层次越低，资产负债率越高；这是资金来源和资金占用的总体不匹配。另一方面是资金来源和投资项目的不匹配；平台公司主要投资于基础设施或公用设施、农业水利建设、土地的整理和开发等方面，这些项目投资大，周期长，利润薄，呈现出很强的公益性。负债或者是发行债券，或者是银行贷款，而这些资金的逐利性都很强。权益主要来源于国有土地、当地国有企业股权；通常行政层次越低，经济活力越弱，土地的流动性越差，土地价格的波动性越高；国有企业，尤其是非上市国有股权的流动性也越低。这种不匹配导致平台公司在面对经济波动时呈现出较高的脆弱性和与行政层次相反的特征。

3.4 地方风险暴露和风险监管能力的不匹配

这主要表现在两个方面：一是地方风险监管能力和地方风险暴露的不匹配，二是中央和地方财权和事权的不匹配。就前者而言，在当前的地方行政框架里，地方金融监管机构的管理权责有待进一步明确；地方风险监管机构成立的时间太短，缺乏经验丰富和专业性强的监管队伍，尽管部分地区在处理抵押担保危机、非法集资危机基于积累了一定的金融风险防控经验，这和对其他市场行为和政府行为造成的金融危机不能同日而语；目前，地方监管机构也缺乏处理危机的财力基础。就后者而言，长期以来由于中央和地方财权和事权的不匹配，导致地方政府，尤其是县级政府的财政支出严重依赖上级转移支付的普遍现象。而这种转移支付只是足以应付当前的行政机构的运转，缓解存量风险，没有从根本上解决地方政府的财力不足问题。事实上，这种对上级转移支付的严重依赖本身就潜藏着巨大的系统性风险。

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[1]叶德杰.地方政府参与金融资源配置下的地方金融风险研究[D].云南财经大学，2018.

[2]郭刚.中部区域农村经济发展金融支撑机制及实证研究[D].中南大学，2012.