从“公务员报考热”看公务员绩效考评制度的构建

论文关键词：公务员；法律监督体系；绩效考评制度

论文摘要：“公务员报考热”很大程度上缘于我国公务员所承担的风险和责任同他们的待遇及社会期望值不对称。公务员绩效考评制度是使公务员作为一种职业回归其本位的有效机制。完善的公务员绩效考评制度应具有“服务型政府”的绩效指标、严格规范的考评程序、公开透明的考评过程和结果。

中国人民大学教授张鸣谈到中国人的“官瘾”时说，“在发达国家，虽然政治家不失为一个有光环的职业，但毕竟人数太少，因此，年轻人立志当政治家的很少；相对而言，文官则是一个在社会上没有多少声响的职业，虽然职业稳定，但收入和声望都不尽如人意，同样不是年轻人最热衷的选择。只有在中国，才会出现全社会热衷当官的现象。每年公务员报考，都是人山人海，挤破了头o，，D3世界上很多国家，尽管公务员的薪金收入、福利待遇、社会地位都处于中等偏上的水平，但人们对公务员职位的竞争，很少达到像中国这样“白热化”的地步。据统计，2007年国家各级机关共招录1．2万人，参考人数达53万，考生和最后录取的比例是42：1，而热门职位的录取比例达到千分之一，其竞争之激烈，和高考、研考、司考相比有过之而无不及。无怪乎越来越多的人始称公务员考试为“中国第一考”。但就算面对如此高的淘汰率，还是有相当多的人勇于尝试，据报道，2008年公务员报考也是一路飘红，通过报名审核人数达8O万，竞争比例平均为1：60，远超2007年的竞争态势。

万人争过独木桥的场面，似乎预示着公务员真的成了“最后一个金饭碗”。我们知道公务员是为社会服务的，为什么一个服务组织这么吃香呢?公务员报考持续升温的表象后面隐藏着哪些深层原因?

一、“公务员报考热”的负面因素

笔者认为，除了根据个人职业爱好、个人职业能力而报考公务员外，在“公务员报考热”的背后还隐示着一些我们不愿意看到的缘由。

其一，“公务员报考热”的背后是年轻人对权力的崇拜年轻人想进入公务员队伍，折射出年轻人受到了传统文化中的“官本位”思想的影响，表明当代年轻人对权力的崇拜。中国自古就有官尊民卑的思想，一个公务员，尤其是上级机关的公务员，即使在其单位内部无权无势，但在社会上，尤其到了基层，却享受着人们尊敬的眼光。时至今日，“官本位”思想依然影响着不少人的择业观。

其二，“公务员报考热”的原因在于公务员能获得某些切实利益。马科斯·韦博就曾指出，在古代中国，官员是唯一获利最多的职业。而在当代，公务员享有目前中国最为完善的社会保障。公务员之所以成为考生眼中的“香饽饽”，除了“铁饭碗”的吸引，还有“铁保障”的诱惑。公务员为政府和其他公共机构服务，其职业发展、工资福利、退休养老等通常都有着较为完备的障体系。在人们眼中，姑且不论公务员各种各样的“明补”及“暗补”，单是培训、医疗、退休养老等方面的保障，就是其他职业群体无法望其项背的。尤其近几年，在历经多次加薪之后，与社会上大多数职业相比，公务员的工资已达到一个相当高的水平。与此同时，公务员的福利待遇也有“范围扩大化”的倾向，公务员更是由“铁饭碗”变成了“金饭碗”。在国外当官，无论大小，在退休后一般还得考虑退休后的工作和生活，但在我国，公务员基本没有后顾之忧。

其三，不排除有些报考者对官本位和权钱交易追求的这一隐讳心理。在我国目前政治体制下，国家机关在社会中处于强势地位，占据大量资源。现在的政府职能转变尚未达到市场经济的应有要求，解决政府权力过多过大的问题还有很长很艰难的路要走。制度性漏洞给了官员很多寻租机会。除了法定待遇外，灰色的小金库、不菲的体制外奖金尤其是权力寻租给社会带来不良示范效应。这一点可以从报考者对执掌行政实权的执法部门的一路追捧得以验证。“工资基本不动，抽烟喝酒靠送”，道出了某些公务员权力寻租的额外收益。当然这种寻租活动倒未必一定表现为赤裸裸的权钱交易，根据人的天性，仅仅因为掌握着资源分配权、别人求着自己而产生的那种支配他人的快感本身，就具有很大诱惑力。虽然反腐风暴愈吹愈烈，但相当一部分人对于权力的渴望，对于通过权力寻租来改善生活质量的向往仍然难以按捺，更有一些人从市场投资的眼光考量权力，认为权力具有难以衡量的附加值，从而痴迷于公务员报考。

此外，更多数人是看好公务员工作的稳定无压力。据调查显示，很大一部分人的报考动机是看重公务员职业的稳定和轻松。长期以来，公务员职业因为稳定、工作压力不大被称为“铁饭碗”，成为很多人择业的首选。有数据显示，近十年来，公务员的流动率只有0．05左右，_2‘一杯茶、一根烟、一份参考看半天”，更是用来形容公务员工作之轻松。随着市场的逐渐完善，现如今哪个部门或企业在激烈的社会竞争里能经受市场经济的洗礼，给人以安全稳定感，就足以令人趋之若鹜。很多年轻人感到工作压力太大，商场上的那种纯赢利的文化氛围、商业化的社会关系使之身心疲惫。相比较之下，行政机关的工作按部就班，稳定安逸，而且，现在的公务员只要不犯错，职务只会升不会降。公务员工作的诱惑力无怪乎越来越大。

二、“公务员报考热”的负面影响

“公务员报考热”于社会是利还是弊?笔者认为，如若出于个人志趣和能力报考公务员系属无可厚非，但如果是受“官本位”等思想的影响而报考公务员，于国于社会则毫无裨益。试想，大家如果对权力缺乏清洁心态，进入行政机关只是为获得权力寻租的机会或者只是为寻求一种被人供奉的感觉其El后行为能不让人产生隐忧吗?学者曹林文曾对大批高学历的人才涌向公务员考试大加批判：“受过系统知识训练的精英不是进入社会去创造财富，而是争相涌向官场寄望‘分配’和‘分享’，无庸讳言，这是传统‘官本位’和现实‘权本位’对知识精英的精神庸俗化和涣散化结果。”_3公务员职位受到公众的热烈追捧，势必进一步强化中国社会结构中根深蒂固的“官本位崇拜”。“官本位”导向因不断升温的公务员热而不断强化，还将使公务员群体在社会上成为越来越强势的一个群体，这对于继续推进改革并非是一个好消息。公务员群体越来越强势，其主导改革的能力也将越来越强大，久而久之，公务员群体将在改革中享受到越来越多的利益，与此相应，包括普通工人、农民及一些弱势群体在内的其他群体，参与改革的空间就会越来越狭窄，在改革中拥有的话语权和博弈能力也会越来越弱小，从而形成“强者愈强、弱者愈弱”的“马太效应”。这将会影响社会的和谐。 三、完善公务员法律监督体系的几点建议

当前，我国公务员所承担的风险和责任同他们的待遇及社会期望值是不对称的——由于缺乏有效的绩效考评机制，相当一部分政府部门存在人浮于事、机构臃肿、效率低下的现象。除了某些个人私欲因素外，政府自身监督不到位有着很大关系。这表明当前情况下亟需改革现有的公务员制度，提高依法行政水平，挤兑权力寻租空间，促进公务员的优胜劣汰，使公务员作为一种职业回归其本位，以改变现在这种一考进门便一劳永逸的现状。

笔者认为，公务员绩效考评制度便是回应上述呼唤的新型有效机制。绩效考评是公务员管理中一个极其重要的环节，它为公务员的任用、奖惩、职务升降、薪酬制度设计等方面提供了客观依据，是公务员改进工作、谋求发展进而提高政府管理效率的重要途径。建立严格的绩效考评和激励机制，是公务员制度改革和政府管理体制改革的关键性步骤。尽管我国政府近年来开始重视对于公务员的绩效考评，但总的来说，考评尚缺乏系统性和严密性，法制化程度低，随意性大，缺乏权威性和制约性。2006年施行的《公务员法》中虽有《考核》一章，但其条款过于疏阔。关于公务员考评的专门性的国家法律法规，至今仍是空白，这种现状严重制约了中国公务员考评的制度化和规范化进程。因此，必须加快公务员考评的立法建设，从法律上保证绩效评估的规范化和程序化。至于具体的措施，可以从以下几方面着手。

首先，要注意绩效指标的导向作用，尽快建立全面科学的绩效考评体系。

考评的内容和指标体现政府的价值取向，直接决定公务员的政绩观和所作所为。在缺乏充分系统计量的政绩考评体系下，相对的GDP增长可能是一种次优的对地方官员进行绩效考评的指标。现行的政府绩效考评，片面强调GDP增长率，片面强调经济指标。因而，从一定意义上来说，当前很多地方政府和公共部门的“角色错位”现象、地方保护主义以及劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”等，是一种制度的必然。科学的绩效考评体系，要以科学发展观为指导，淡化单一的对于GDP的追求，跳出过去“官出数字”、“数字出官”的怪圈，提倡走“绿色发展”和“以人为本”的道路。考评指标设计既要关注经济增长，又要关注环境、能源、教育、社会和谐和可持续发展等；既要关注官员的政绩和能力，又要关注官员的个人品德；要以构建服务型政府、提高公众满意度为目标。

“服务型政府”是承担着服务责任的政府，所以关键是要建立一种责任机制。在责任机制下，当官意味着一种责任。为官一任，造福一方。真要当一个好官，就要想着做一些事情，全心全意为老百姓服务。如果心里不想着老百姓，老是想着自己，就千万不要当官。在责任机制下，当官意味着一种自信。没有金钢钻，就别揽那瓷器活。当某个层级的官，就得要有那个层级的水平。如果没有那个水平，纵然很辛苦，也很尽力，也很难把事情办好。所以光有主观愿望还是不够的，还要有胜任工作的能力和水平。在责任机制下，当官还要有很宽的胸怀。政府工作是为公民服务的，做好事是固有之义，好心但是没有做好，也要追究。这种追究，是保证服务型政府不变质的一种必要条件，如此就不会有那么多人各怀心思打破头去当官儿了。也许，负责任的服务型政府建成之时，方是公务员招考畸型之热降温之日。

其次，要建立严格规范的考评程序，积极采用科学的考评方法。我国现行的公务员考评只重视年度考评，而忽视平时考评。除少数领导职务外，多数公务员年度考评都比较简单，程序不够完整，缺少信息收集、结果分析、绩效反馈与绩效改进计划等重要流程。同时，没有严格的复核程序，没有建立考评申诉制度，难以有效防范考评主体对考评权力的滥用及其它不当行为，难以保证考评的客观公正。在考评方法上，也多为主观性很强的、定性的、评语式的，而缺乏客观的、定量的、操作性强的科学的考评方法。这种考评，很难对公务员的绩效水平作出真实、公正的评价，难以产生有效的激励效果，自然也就难以促进整个组织绩效的提高。

再次，无论是考评内容和标准，还是考评过程和考评结果，都应做到公开和透明。不仅要内部公开，还要对公众公开，对所有利益相关群体公开，接受各方监督。没有公开，公正和公平也就失去了一道重要保障。权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败，此话虽有偏颇，却也不无道理。我们必须加强对权力的监督和制衡。所以在实践中要以定期的、持续性的考评替代现在的“评比式”、“突击式”的考评，这样才能长期置公务员考评于所有利益群体的监督之下。

此外，绩效考评的结果要直接与官员的升降去留挂钩。通过实现公务员收入的规范和透明化来缩小公务员收入在部门和地区间的差距，从而改变报考人数集中于某些经济发达地区和实权部门的现状。

总之，“服务型政府”的绩效指标、严格规范的考评程序、公开透明的考评过程和结果，对于公务员绩效考评而言一个都不能少。