试析社会管理创新中的检察建议适用研究

论文摘要 社会管理创新中的检察建议以其非法律监督属性显著区别于法律监督性质的检察建议，其有效性并非源自检察机关的法律监督职权，而是来源于检察机关的职务特殊性和国家权力在处理社会问题时整体运行的需求。因此，社会管理创新中的检察建议的适用在范围上不能脱离检察机关的法律监督属性，不能针对未发案单位和个案提出，不具有强制效力，也不宜要求被建议单位回复。

论文关键词 社会管理创新 检察建议 适用

一、检察建议的双重属性

关于检察建议的性质，代表观点有三。第一种观点认为，检察建议发源于建国初期对“一般监督”的探索，出于检察建议工作传承和发展的需要，以及考虑到检察机关本身的性质，法律监督应当是检察建议的根本属性。第二种观点则认为，检察建议是检察机关落实检察环节综合治理责任的具体措施和方法，是服务和辅助检察机关实现法律监督目的的非诉讼检察活动方式，不是检察机关的法定职权，也不是法定的履行检察机关法律监督职权的方式方法。第三种观点主张检察建议具有诉讼监督和综合治理的双重属性，但未见具体说明。虽然结论迥异，但这三种观点在论证中都将检察建议按内容分为诉讼监督检察建议和综合治理检察建议。而他们的分歧就在于这两种类型的检察建议是否具有同一性质。 检察机关在对诉讼活动和刑罚执行活动进行监督的过程中所提的检察建议事实上可以被看作是宪法与法律规定的法律监督权的一种实践操作方式，比如，对违法侦查行为，以“检察建议”代替《纠正违法通知书》，对瑕疵裁判以“检察建议”代替抗诉。这是由于在中国的司法语境之下，公检法三主体之间讲求配合远胜于监督，相比与刚性的监督，柔性的检察建议使得被建议单位避免了年终考核时的低分尴尬，减少了被建议单位的抵触情绪，更利于监督工作的展开。因此，在法律监督领域内，检察建议虽然名曰“建议”，但在事实上却是有公权力作为后盾的。当然也有观点认为检察建议具有弥补法定权力不足的作用，比如，法院未按诉讼法规定的期日向当事人送达诉讼文书，检察机关只能在事后通过检察建议要求其纠正。这种检察建议虽然尚未成为法律规定的一种监督方式，但由于检察机关对诉讼活动和刑罚执行活动具有法定的监督权，此类检察建议的运行并未超越检察机关的现有职权范围，在日后的修法过程中对其使用规范和效力加以规定也并非难事。因此可以说，检察机关在对诉讼活动和刑罚执行活动进行监督的过程中所做的检察建议具有法律监督的性质。 在法定监督的范围之外，检察机关在参与社会管理创新过程中提出的检察建议是否具有法律监督的属性，是我们应当回答的第二个问题。检察机关是我国的法律监督机关，但这个定位并不意味着检察机关的所有工作都必须具备法律监督的性质。正如有学者所说，现实的社会关系是复杂的，检察机关作为国家的法律监督机关，承担这法律监督职责，需要以法律监督者的面目坚定地维护法律的统一、正确实施，这是检察机关最基本的角色定位。同时，检察机关在社会上还要扮演一般社会公共组织的角色，以非法律监督机关的面目出现于世人面前。检察机关要生存和发展，就要同时扮演好这两种角色，要在两种角色的结合上找最佳结合点。检察建议在产生之初的确承担着“一般监督”的职能，但一段时期的实践证明，由于行政机关的具体行政行为和市场主体的市场行为复杂多样，专业性很强，要仅依靠检察机关对所有这些行为实现监督是不可能实现的。因此，笔者认为，我们应当尊重我国的历史和现实，在承认诉讼监督和刑罚执行监督中检察建议的法律监督属性的同时，将检察机关在法律监督职能范围外提出的检察建议界定为非法律监督的性质。

二、非法律监督性质检察建议的有效性来源

所谓有效性来源，是指社会管理创新中检察建议的效用来源于何处？具体来说，“建议”是民主状态下社会主体普遍享有的一种权利。作为民主权利，任何社会主体都有对关系到国家管理和社会公共利益的事项提出建设性意见的权利。在参与社会管理创新的过程中，当检察机关作为一个普通社会公共组织给出建议时，该建议是否等同于任何一个普通社会主体提出的建议呢？如果回答是肯定的，那么我们完全没有必要对检察机关的建议专设一个“检察建议”的概念，其适用问题也无需再加研究。如果不是，那么检察建议相较于普通的建议，其特殊性在何处？为什么说检察机关是社会管理创新中重要的一环呢？主要有如下两个原因。 第一，检察机关作为我国的法律监督机关，专事犯罪打击，诉讼和刑罚执行监督工作，在长期的工作中，他们对违法犯罪的苗头性问题、形成原因和变化规律有比较全面的了解，对发案单位存在的执法不严、违法行政（管理）有深刻的感受，因此，往往能够通过办案发现体制漏洞，为社会管理创新开拓领域，保驾护航。从这个角度上看，业务特殊性所带来的检察机关在社会管理创新中所提建议的科学性是其他党政机关无法取代的。可以说，个案是检察建议的本源，唯有通过个案积累，检察机关才获得了对违法犯罪的全面认识和敏锐嗅觉。完全脱离个案办理提出的检察建议就成了无源之水，难以达到帮助被建议单位及早发现问题，完善和加强管理的作用。 第二，在另一个更宏观的角度上，我们可以思考这样一个问题：检察建议在长期缺乏法律依据和操作规程的历史中几经起落，却至今不辍，缘由几何？是不是仅仅因为法定的监督手段还不够完善，或者在国家权力的运行中还有监督空白需要检察机关的作为呢？从检察建议的发展历史可以看出，检察建议的再度复出主要是适应了预防犯罪和参与社会治安综合治理的需要，因此完善法律监督手段并非检察建议崛起的动因。而从我国法律监督权的演变来看，立法机关否定“一般监督模式”，而是将检察机关的法律监督限定在打击犯罪、侦查监督、审判监督和刑罚执行监督的范围内，并非毫无理由，而是实践证明在我国的国情下一般监督在实际工作中并不能有效开展起来。由此看来，上述两点理由都不足以解释检察建议缘何具有此顽强的生命力。而笔者认为，检察建议之所以在社会管理创新中，乃至在整个国家权力的运行中被需要，是由政治伦理与道德决定的。现代民主国家讲求分权、制衡和法制，一方面，国家权力被划分给不同的部门，并通过他们之间的相互制约达到限制国家权力，保障公民权利的目的；另一方面，实行法制，通过法律途径解决社会问题，力避专制独裁。然而，并非所有问题都能通过法律得到完美的解决，相反，司法的被动性和滞后性，导致其并不能很好地发挥出预防和修复的作用。同时，国家权力部门之间的制约和冲突在很多情况下也扼杀了合作的可能，进而降低了国家权力在社会管理中的效能。不同于西方发达国家较为平稳和理性的社会现状，当今中国正处在转型之中，各方矛盾复杂、激烈。这样的社会现实要求各国家机关能够在适当的时候及时形成合作，迅速和妥善地解决问题，化解矛盾，这正是检察建议的生命力源泉所在。

第一，检察建议的内容不能脱离检察机关的法律监督性质。检察机关在社会管理创新中的优势在于其法律监督性质，在于其对违法犯罪的原因、规律和影响的了解。因此检察建议的内容只有与法律监督职能直接相关，才能保证其专业性和科学性。因此，检察建议的内容以犯罪预防为主，包括一般犯罪预防和职务犯罪预防。具体包括：（1）通过查办职务犯罪案件，发现发案单位或某行业领域存在管理不严或体制、机制、制度漏洞，可能再次发生犯罪，需要纠正或解决的；（2）通过查办一般犯罪案件，发现负有监管职责的单位有执法不严，违法不纠以及体制、机制或制度漏洞，可能再次发生此类犯罪，需要纠正或解决的。（3）民间纠纷问题突出，矛盾可能激化导致恶性案件或群体性事件，需要加强调解疏导的。因此，检察建议的内容应当着眼于唤起被建议单位亡羊补牢、防患未然的意识，督促他们加强监督和管理，积极建立预防腐败和其他事故发生的纪律机制。因此，检察机关对行政机关执法活动和企业经营管理活动的干预以犯罪预防为限，即检察机关不能干预被建议单位的正常执法和经营管理活动，只有在发现被建议单位有可能导致犯罪案件发生的管理问题和漏洞时，因为与检察机关打击犯罪的法律监督职能直接相关，才可提出检察建议。 第二，检察建议的制发对象是发案单位和对被建议事项负有监管责任的行政或行业主管部门，对于没有案件发生的单位以及党委、人大和政府不能提出检察建议。检察机关在办案中常常会遇到案件涉及面广，社会反响强烈，各方矛盾突出的大案要案，即上述第三种适用情形。在案件的处理过程中，对矛盾化解等问题的处理建议，包括对涉及宏观决策问题的建议，如果发案单位或负有监管职责的单位因为缺乏权限，对问题的纠正和解决无法起到作用，而是需要党委、政府、人大对管理制度做出修正时，就应当采用报告文书等其他公文形式，而不宜使用检察建议的方式来进行。在这种情况中，虽然问题可能是由职务犯罪案件引发，也有部分目的是为了预防职务犯罪再发生，由于检察建议与法律监督职能紧密相关，并具有服务于法律监督职能的作用，对没有发生案件的政府、党委或人大提出检察建议缺乏合理性基础，容易引起被建议单位的误解。因此，在检察建议的使用过程中应当注意与其他公文形式的区分，不可混淆使用。 第三，检察建议不可针对个案提出。检察建议是检察机关针对办案中发现的被建议机关存在的制度漏洞或管理疏漏提出的，建议纠正和解决的是导致案件发生的共性问题。而在微观的层面上，犯罪的发生原因多样，除了制度漏洞，管理不严，涉案者本人的思想自觉也是很重要的因素。因此，并非所有案件都有供检察机关提出检察建议的价值。仅仅针对个案提出检察建议，要求被建议单位注重教育，加强管理，不仅内容空洞，还会拉低检察建议的整体质量，进而影响检察建议的效用。 第四，检察建议不具有强制力。有一部分观点认为“为保障此类检察建议的社会效果，应当规定被建议单位在收到《检察建议书》后一个月内予以回复，将落实整改情况告知检察院。”这种观点显然还是没有跳脱开监督者的思维定势，依然将检察机关在社会管理创新中定位为监督者。作为强势的监督者，发出的检察建议没有回复或没有效果当然是不能接受的。但事实上，社会管理创新中的检察建议仅仅相当于专家意见，检察机关站在法律监督机关的专业立场上，为社会管理创新提供思路，并对存在的问题提出改进建议，但这并不意味着被建议单位必须采纳，因为实际工作的情况是复杂的，问题的纠正和改进在很多时候并不是“愿意与否”的问题，而要考虑到有否能力和权限。对于未采纳检察建议且再次发案的单位，检察机关仍然可以通过法律监督职能的行使对其进行追究。检察机关在社会管理创新中应当注重保持清醒和超然的态度，将问题和建议提供给各单位、部门，而具体事务应由其自行处理。 检察建议从来就不是个新鲜的字眼，它追随新中国的法制建设一路走来，起落之间难掩生命之光。在社会管理创新的大局里，检察建议的意义已经超出了“建议”本身，而具有整合分散的国家权力以更好地实现社会管理的作用。在这个角度上，检察建议注定不可能是检察权的单打独斗，相反，它成为了一种约束和责任，只有在保证内容科学性的同时在检察建议的适用中做到不失职、不越权，才能在需要的时候唤起社会合力，共谋社会管理创新之大计。