公众参与式城市管理问题探讨

摘要:随着城市的发展，如何更有效的管理城市和如何使社会公众利益得到最大化成了更普遍关注的问题。本文通过对公众参与式城市管理形式从理论的研究到各国实践的总结，包括我国的发展情况，从而探讨公众参与式管理在我国如何能更有效利用和完善问题，使得这种形式能更广泛的推广，促进城市的管理建设。

关键词:公众参与 理论研究 实践探讨 政策建议

所谓参与是指员工对有关其工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入。在城市管理的范畴中，这种参与就涉及到社会公众对政府组织城市管理的介入，包括政策的制定、修改、执行、监督等各方面，同时，它强调了公众作为社会利益的主体而对城市管理的参与、决策和管理。

公众参与式管理从理论到实践的探索经历了大约半个世纪，经历了重视社会公众利益—公民低层次的参与—公众参与被广泛提倡的发展，其参与形式和途径多样化的转变是经过不断变革和完善的。然而即使在公众参与已不断发展的今天，各个国家的公众参与程度仍充满了不均衡性，这受各国历史背景的影响，也与不同城市管理发展的理念相关。本文从美国，德国和我国南昌市的城市管理参与实践案例的角度对该问题进行分析。

一、国内外公众参与式管理的实践经验

1.费城模式——公众全面参与城市规划

美国在公众参与城市管理方面已形成了相对完善的制度，而且公众具有更普遍的参与意识，因此提供了许多公众参与管理的实践和经验。美国城市政府在调动利益相关者参与管理方面的方式很多，而且大多都已制度化。从费城华埠居民反对市政府在华埠北面建立棒球场并取得胜利的实例中可以一探美国公众参与城市管理的现状和程度。

2000年，费城市政府欲在华埠所在的12街和Vine街附近修建棒球场，为保护华埠的传统风貌，居民的生活环境和未来的发展空间，费城中华公所和华埠发展会以及全体居民开始了反对新建棒球场的城市规划建设公众参与活动。在4月12日举行的市议会听证会上，华埠社区居民口头表达了修建棒球场的反对意见，之后又从华埠发展历史，生活现状，环境保护等方面提交了反对意见的书面报告。费城市长和棒球委员会积极回应，并应之邀请参观了华埠，然而在决策中仍然坚持将棒球场建在华埠北部的原方案。针对此项决策，华埠社区居民并未放弃争取自己的权益，反而更坚定了反对态度，并通过游行示威，派代表与市议会进行交涉等方式表达自己的反对意见，之后又以“环境歧视”名义状告费城市长，使之进入法律程序。同时，华埠社区还成立了多个专业委员会，包括法律委员会，建设委员会，资金筹集委员会，通讯与公共关系委员会等，寻求市议会议员和有关负责人，其他社区及其代表的支持，并搜集类似的公众参与案例进行分析，多面出击，给市政府造成较大压力，最终迫使市政府放弃了在华埠修建棒球场的方案，重新为棒球场选址。

这是公众参与城市规划建设的典型案例，公众参与贯穿了整个决策阶段，不仅仅包括较为普遍的决策前听证会和公众发表意见阶段，更表明即使在政府已经做出了相关决策，只要决策依据存在问题，利益相关者仍然可以积极参与。公众参与的方式的多样化也是美国参与式城市管理的特征之一，常见的有问题研究会，邻里规划会议和机动小组等。在市民起主要角色作用的规划阶段，主要是公众会议，多以公众评议和公众听证会展开，这已经成为社会民主制度在城市管理规划方面的重要体现。

2.斯图加特模式——两阶段公众参与

德国城市规划中的公众参与可分为两个阶段，即初始的公众参与和正式的公众参与。前者是指在规划编制前，邀请市民就规划的编制和调整发表建设性意见，后者是指规划编制完成后，通过规划展示向市民征集批评意见并由公众审批的公众解释阶段。下面是斯图加特广场修建的案例分析。

斯图加特广场位于柏林的夏洛腾堡-威默尔斯多夫区，其规划是建造公园绿地，需更新柏林的轻轨3号线并将轻轨夏洛腾堡车站东移。城市发展会议部遵循《建设法典》制定斯图加特广场公园及相关工程的规划，通过柏林公开出版的政府宣传册向公众传达规划信息，并在柏林政府公报、出版物和互联网上公开公众参与的声明，同时在规划听证会和信息发布会上向公众进行关于斯图加特广场工程的具体陈述。公众在了解相关信息后向规划当局提出意见以及规划方案的评价和修改建议。城市发展会议部和规划局根据专家和市民的意见制定出更为完善的规划方案，并再次在公报、出版物和互联网上做出关于修改后的方案，规划依据以及对市民意见的采纳情况的总体陈述，此时公众参与进入公众解释阶段。这种陈述时间持续一个月，在公众解释的这段期间内，每个人都可以把自己的建议或修改愿望提出来，然后由管理委员会再次评估市民的建议，并提交给区议会以及柏林的州议会作决定。整个斯图加特广场工程的规划制定都是依据《建设法典》严格进行的，充分保障了公众参与城市规划建设的权利。

3.南昌模式——民意调查式参与

南昌市规划局制定关于城市建设的发展规划，并在八一广场就规划方向、依据等内容向市民展示，并向市民发放了民意调查表，然而效果并不明显。市民参与的热情不高，民意调查表的回收率较低，除了专业人员和知识分子外，普通市民对规划建设的概念也很模糊，对市规划局所作的规划建设意见和自身意愿的表达较少，且反映的问题有些也与整个规划方案并无关联。针对回收的调查表中公众提出的意见和建议，市政府给与了必要的重视，并解决了一些可以迅速解决的问题，但对民意调查表的最后处理情况并未向公众展示或作出说明。在后续的规划调整和修改过程中，除了在4月1日规划日，公众有比较正式的再参与机会外，平时缺乏专门的机制和途径参与到城市的规划和管理当中去。从整个的规划过程看，公众参与缺乏连续性和互动性，前期的民意调查更像是“收集资料”，并未反映大部分市民关于城市如何建设的真实意愿，而在民意调查之后，也并未有专门的机构和委员会针对市民的意见作出评估和说明，公众没有参与到城市规划和管理的整个过程，公众参与还属于是低层次的参与。

二、公众参与式管理实践的国际比较

南昌的城市规划公众参与案例与美国和德国的相关案例形成了强烈的对比，从中可以看到我国的不足之处并汲取美德两国的经验。

1.参与机制的法律保障。健全的公众参与机制为市民参与城市建设管理提供了可行的道路，美国和德国正是因为有了较为完善的参与程序和途径才使得公众参与有了比较明显的效果，相比之下，我国的城市规划管理中，公众参与的方式较为单一，缺乏健全的机制保障，因此，也使得公众参与处于落后的阶段。从上文的案例中，美国和德国尽管参与的机制不完全一致，但都具有类似的脉络:市政府或规划局提出规划议案—以公众听证会或通过传媒等形式向市民公告，提供相关信息—公众就规划议案提出意见和建议，反馈给市政府—有关部门积极反应，针对意见和建议展开分析—修改后的议案公示—公众再度评议—议案决策，在具体的城市规划方案决策以后，公众同样有评议的权力，只要有法律依据，同样可以再施加影响。即使公众同意规划方案，也并不意味着公众参与的停止，在规划建设的实施阶段，公众同样可以参与到监督的过程中去，这种公众参与机制是连续性的，贯穿到整个城市管理规划的过程。而我国的公众参与主要集中在初始阶段，即将规划方案向公众展示，并了解和考虑公众的意见，大部分的城市管理中公众参与的程度仅限于此。在规划部门做出审批、许可等行政行为中，忽视了公众参与的前置程序，并且没有将这一公众参与程序以制度化加以确立。这种参与机制的缺陷，使得我国城市的公众参与少了稳健的基石，公众参与式城市管理模式也难以真正得到发展。 2.公众参与意识取决于权利与义务对等。纵使有完善的公众参与机制，参与式的城市管理也离不开市民的积极响应，如果公众缺乏参与的热情，那么整个的城市管理建设工作也难以得到公众真实的意见和建议，仍旧会陷入政府部门一把抓，公众被动接受的局面，而这种现象恰恰是我国的城市管理过程中经常出现的。相比之下，美国和德国由于公众参与的历史相对较久，市民的参与积极性普遍较高。在美国费城华埠的公众参与案例中，在规划案出台公示阶段，华埠社区的居民就在公众听证会上提出反对意见，并作出了更多的努力例如邀请政府部门官员参观华埠，游行示威，争取其他社区支持等。在德国斯图加特广场修建案例中，德国公众也积极参与，反映自己关于规划案的真实意愿和宝贵建议。我国南昌城市规划展示案例中，一百多万人口却只有几百人参加，民意调查表的回收率也并不高，从民意调查表内容的反映来看，部分市民对一些问题持冷漠态度，种种现象都反映出我国公众参与意识淡薄，与美德等国公众反映相去甚远，缺乏城市的“主人翁”精神。

3.法律制度健全。现代社会是法治社会，公众只有在明确的法律保障基础上才能确切获得城市规划建设管理中的主体地位，并广泛参与到管理过程中去。美国、德国等在公众参与管理方面有表率作用的西方发达国家，在法律制度建设方面往往也较为健全。如德国的《建设法典》，其对于公众参与城市规划和建设就有着具体明确的法律规定，而这种公众参与的程序和方法在联邦州和地方的法律法规中，又根据当地的实际情况加以完善和具体化。在美国，为了保证公众参与的力度，联邦政府将公众参与的程度作为投资的重要依据，并制定了相关法规，如70年代的环境法规和90年代的联邦新交通法，对公众参与城市规划的程序内容都不断进行了深化。反思我国现有的法律体系中，《中华人民共和国规划法》规定的仅仅是“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布”，没有公布后公众参与的相关规定，也就是说仅仅从法律角度确立了公众的知情权，至于参与权并未受到法律的保护。这种法律制度和规定的缺失往往容易使得人民的愿望得不到表达，利益无法得到充分的保障，从而挫伤公众参与的积极性和主动性。

4.公众参与的形式和途径。多样化的公众参与形式和途径是倡导公众参与所需重视的另一方面，只有具有丰富的参与形式，公众参与才会在更广泛的程度上得以发展。美国在公众参与形式方面具有鲜明的多样性，其在城市规划制定阶段的公众参与形式有公众听证会、公共资讯委员会、民意调查、街区规划委员会和流动机构等，在设计和选择规划方案时则采用公共投票、参与设计和公众讨论会等方式，在规划实施阶段通过各种教育形式使得公众获得规划培训以便更好参与，在规划反馈阶段则设立咨询中心和电话热线等获得公众的反馈信息。从规划制定到最后的监督反馈阶段，都有不同形式的公众参与方式，为市民参与城市规划建设管理提供了必不可少的途径。而在德国，组织公众会议是最普遍采用的一种形式，同时还有顾问委员会和市民陪审员制，还借助媒体和网络等现代化形式促进公众参与。相比之下，我国公众参与的形式就要少的多，通常是在政府作出城市规划公告时，通过民意调查表反馈自己的信息，目前也使用了网络调查的形式，但影响较为局限，缺乏贯穿整个规划管理过程的多样化形式。因此创新具有中国特色的公众参与城市管理形式和途径也是值得关注的问题之一。

三、完善我国公众参与制度，促进城市和谐发展

根据上文所分析的我国公众参与的缺陷，从以下几个方面提出促进性建议，以提高我国的公众参与程度，促进公众参与的发展。

1.制度建设先行，明确参与程序。根据美国和德国在公众参与制度建设方面的经验，如何建立顺畅完整的公众参与机制关键在于建立健全的参与机制，明确参与程序。结合我国城市管理模式处于转型时期的特点，探索既符合人民利益，又切合实际的参与机制，就必须注意所倡导的制度建设的可行性，加强制度建设。

2.提高公民素质，加强参与宣传。从公民素质抓起，提高人们的文化修养和主体意识;加强宣传，使得公众对公众参与城市管理有更明确的概念，以及对其权利和义务有更清楚的认识，从而提高公众参与的积极性，彻底改变市民参与意识淡薄的现状，促进公众参与的发展。

3.法律保障是基础，促进公众参与的法制建设。我国尚缺真正的城市管理法，在现有的法律条例中对公众参与问题也并不是很重视。制定或完善相关法律显得尤为重要。

4.丰富参与形式，创新参与途径:除了人民代表大会外，听证会是现在广泛采用的形式之一，在此基础上，可以加大听证会的使用范围，同时开展各种公众评议会议，为公众参与提供更多的平台。利用传媒，网络等手段和社区自治的平台收集公众意见，同时做出意见的受理情况解释。针对不同的城市管理中所出现的问题，创新不同的参与方式，使公众有机会和平台参与到城市的建设管理中去。

[1] 盖伊·彼得斯，《政府未来的治理模式》[M]，中国人民大学出版社，2001.

[2] 党安荣，王焱，《美国:费城城市规划公众参与案例》[J]，www.cnki.net.

[3] 杨贵庆，《试析当今美国城市规划的公众参与》[J]，国外城市规划，2002(2).

[4] 殷成志，《德国城市建设中的公众参与》[J]，城市问题，2005(4).